Rapport annuel 2024 – Application des Instructions visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères

Table des matières

• Résumé
• Contexte
• Gouvernance et ressources du Ministère
• Collaboration avec d’autres ministères et organismes gouvernementaux
• Conclusion

Résumé

Le présent rapport décrit les activités entreprises par Affaires mondiales Canada (AMC) du 1^er janvier au 31 décembre 2024 concernant la mise en œuvre de la Loi visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères (la Loi) et du décret sur les Instructions visant à éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements infligés par des entités étrangères (décret sur les Instructions).

Durant la période visée par le rapport, AMC a élaboré des ressources pour favoriser la mise en œuvre de la Loi dans l’ensemble de ses secteurs d’activité et a travaillé avec d’autres ministères et organismes gouvernementaux afin d’échanger des pratiques exemplaires. S’appuyant sur le travail entamé en 2023, AMC a publié en 2024 ses nouveaux outils d’orientation pour les employés du Ministère qui participent à des activités d’échange de renseignements dont un formulaire pour documenter la prise de décisions dans les cas où les interdictions prévues par le décret sur les Instructions peuvent s’appliquer. Au cours de l’année, le Ministère a collaboré avec plusieurs ministères et organismes afin de mieux coordonner les activités d’établissement de rapports sur les droits de la personne et d’évaluation des risques connexes entre les ministères, en tenant compte des recommandations formulées antérieurement par l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement (OSSNR). En 2024, AMC a également rendu deux décisions où les restrictions au titre du décret sur les Instructions ont été envisagées : toutes deux pour procéder à une activité de partage de renseignements.

Le rapport suivant donne un compte rendu des obligations d’AMC au titre de la Loi et du décret sur les Instructions, résume les activités internes menées par le Ministère en 2024 et souligne les efforts collaboratifs entrepris par les représentants d’AMC avec leurs homologues d’autres ministères durant la période visée par le rapport.

Contexte

En vertu du paragraphe 7(1) de la Loi, le sous-ministre des Affaires étrangères est tenu de soumettre à la ministre des Affaires étrangères, avant le 1^er mars de chaque année, un rapport sur la mise en œuvre du décret sur les Instructions réalisées par le Ministère au cours de l’année civile précédente.

La Loi et le décret connexe sur les Instructions, qui ont été publiés en septembre 2019, restreignent l’échange de renseignements avec des entités étrangères lorsqu’il existe un risque important de mauvais traitements et établissent des limites concernant certaines utilisations de renseignements susceptibles d’avoir été obtenus à la suite de mauvais traitements. Plus particulièrement, le décret sur les Instructions interdit :

• la divulgation de renseignements qui entraînerait un risque important de mauvais traitements à l’égard d’une personne par une entité étrangère (si le risque important ne peut être atténué);
• la demande de renseignements qui entraînerait un risque important de mauvais traitements à l’égard d’une personne par une entité étrangère (si le risque important ne peut être atténué);
• certaines utilisations de renseignements probablement obtenus au moyen de mauvais traitements d’une personne par une entité étrangère (à moins que l’utilisation des renseignements soit nécessaire pour prévenir la perte de vie ou un préjudice personnel important).

Avant la publication du décret sur les Instructions, AMC était assujetti à l’Instruction du ministre à l’intention d’Affaires mondiales Canada : éviter la complicité dans les cas de mauvais traitements par des entités étrangères de 2017. Les obligations du Ministère prévues dans l’Instruction du ministre de 2017 et le décret sur les Instructions de 2019 sont essentiellement les mêmes. Depuis l’adoption de la Loi, le Ministère a actualisé les politiques et les processus élaborés en 2017 afin d’améliorer constamment la mise en œuvre de la Loi et du décret sur les Instructions. L’élaboration de la politique sur l’échange de renseignements d’AMC est guidée par ses obligations statutaires, certaines définitions de l’Instruction du ministre de 2017 qui ne sont pas incluses dans le décret sur les Instructions, ainsi que par les recommandations des récents examens de l’OSSNR sur la mise en œuvre de la Loi par le gouvernement.

Dans le cadre de son mandat, AMC recueille et utilise des renseignements obtenus auprès d’autres ministères et d’entités étrangères, notamment au moyen de rapports diplomatiques. En effet, la nature même de la diplomatie implique des échanges fréquents de renseignements. De plus, la promotion et la défense des droits de la personne sont une priorité clé d’AMC et le Ministère lutte activement sur le plan de ces relations bilatérales et au sein d’organisations multilatérales contre la torture et les traitements inhumains.

La grande majorité des renseignements échangés par AMC ne concernent pas des personnes. Lorsque l’échange de renseignements pouvant mettre une personne à risque de subir de la torture ou des mauvais traitements peut être considéré comme nécessaire, le décret sur les Instructions offre des conseils clairs aux agents au sujet des considérations pertinentes pour leurs prises de décisions.

Gouvernance et ressources du Ministère

Comité de conformité pour éviter les mauvais traitements

Le Comité de conformité pour éviter les mauvais traitements (le Comité; CCEMT) est le mécanisme de gouvernance officiel qui aide le Ministère à se conformer à ses obligations telles qu’elles sont décrites dans le décret sur les Instructions. Le rôle principal du Comité est de rendre des décisions concernant le risque posé par les activités de partage des renseignements avec une entité étrangère, de recommander des mesures d’atténuation des risques le cas échéant, et de renvoyer les décisions au sous-ministre des Affaires étrangères, si nécessaire. Le Comité est soutenu par un secrétariat qui aide à communiquer les décisions au sein du Ministère, ainsi qu’à documenter la façon dont les cas sont gérés. Le Comité est similaire aux mécanismes qui existent dans d’autres ministères et organismes assujettis à la Loi.

Le CCEMT est convoqué sur une base ponctuelle pour examiner la proposition de divulgation, de demande ou d’utilisation de renseignements par une direction ou une mission d’AMC dans les cas où les interdictions prévues par le décret sur les Instructions peuvent s’appliquer.

Le CCEMT s’est réuni deux fois au cours de cette période pour évaluer deux cas connexes où le décret sur les Instructions s’est appliqué.

Dans les deux cas, le Comité a estimé qu’il n’y avait pas de risque important de mauvais traitements si les renseignements devaient être communiqués aux autorités des pays en question. Le Comité a autorisé les fonctionnaires d’Affaires mondiales du Canada à communiquer les renseignements à condition que les mesures d’atténuation proposées pour assurer la conformité avec le décret sur les Instructions soient appliquées. Les détails sont fournis dans une annexe classifiée.

Politiques et procédures du Ministère

En 2024, AMC a mis à jour ses outils d’orientation politique pour les employés du Ministère qui participent à des activités de partage de renseignements. Il s’agit notamment de directives, d’un nouveau formulaire d’évaluation des risques et d’un outil de tenue des dossiers permettant de documenter la prise de décisions dans les cas où les interdictions prévues par le décret sur les Instructions peuvent s’appliquer et de permettre aux fonctionnaires du Ministère d’intégrer efficacement les considérations liées à la Loi et au décret sur les Instructions dans leur travail. Ces outils ont été publicisés par le biais de divers canaux internes. Le Ministère a également publié des documents d’information à l’appui sur la manière d’utiliser correctement ces outils d’orientation politique.

Formation et sensibilisation

Les obligations du Ministère au titre de la Loi et du décret sur les Instructions sont intégrées dans un cours de formation plus large sur le renseignement intitulé « Gouvernance, accès, sécurité technique et espionnage » (GATE), qui a été dispensé à un total de 1 127 employés lors de 86 séances de formation au cours de la période visée par le rapport. Une séance approfondie sur les pratiques de partage de renseignements du Ministère, y compris ses obligations en vertu du décret sur les Instructions, a également été offerte à 12 diplomates responsables de l’établissement de rapports sur la sécurité mondiale en juin 2024. Enfin, le Guide du chef de mission (CDM) du Ministère fourni à tous les nouveaux CDM comprend une section complète sur les obligations d’AMC en vertu du décret sur les Instructions, y compris des procédures sur la manière de déférer des cas au CCEMT. AMC élabore un module de formation en ligne consacré exclusivement à la Loi afin d’aider les employés de tous les secteurs et le personnel servant dans les missions à l’étranger à comprendre les obligations du Ministère lorsqu’il partage des renseignements avec des entités étrangères.

Le Direction générale des politiques consulaires a également offert une formation sur le sujet sous différentes formes, notamment des séances pendant la semaine de préparation à l’affectation consulaire sur l’arrestation et la détention, les visites en prison et les réponses à la détention arbitraire ainsi que le cours en ligne « Protection des renseignements personnels : le rôle de l’agent consulaire ». Ces différents cours, qui ont permis aux employés de découvrir la Loi et le décret sur les Instructions, ont été livrés à 50 employés en 2024.

Rapports sur les droits de la personne

Les rapports sur les droits de la personne d’AMC fournissent un aperçu fondé sur des données probantes de la situation des droits de la personne dans un pays donné, y compris les événements, les tendances et les faits nouveaux importants. Les rapports orientent l’engagement international du Canada, notamment en matière de politique étrangère, de développement, de commerce et d’activités consulaires. Ils sont préparés par les missions diplomatiques du Canada à l’étranger et peuvent constituer des documents classifiés. Ces rapports sont produits à l’intention d’un public interne au gouvernement du Canada et sont mis à la disposition d’un grand éventail de ministères et d’organismes, dont la Gendarmerie royale du Canada (GRC), le Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS), l’Agence des services frontaliers du Canada, Immigration, Réfugiés et Citoyenneté Canada, le ministère de la Défense nationale, Sécurité publique Canada et le Centre de la sécurité des télécommunications. Ils étayent les évaluations des risques fondées sur des données probantes qui sont effectuées par plusieurs ministères et organismes dans les situations où les obligations générées par le décret sur les Instructions peuvent entrer en jeu.

Le modèle de rapports sur les droits de la personne d’AMC et les consignes qui l’accompagnent comprend désormais une section obligatoire sur les risques de torture et de mauvais traitements. Les rapports sont une source d’information importante pour guider la prise de décisions dans les situations où le décret sur les Instructions peut s’appliquer. En réaction à la hausse de la demande en données fiables sur les mauvais traitements depuis l’adoption du décret sur les Instructions, AMC a revu ses modèles de rapports et les consignes connexes afin de colliger, auprès des missions, des renseignements plus détaillés et pertinents sur la torture et les mauvais traitements.

Chaque année, une liste de pays est établie sur la base de consultations avec les directions géographiques d’AMC (en consultation avec les missions diplomatiques du Canada à l’étranger), les directions consulaires et les ministères et organismes gouvernementaux partenaires, y compris ceux qui ont publié des Instructions au titre du décret pris en vertu de la Loi pour soutenir leurs évaluations des cas où les obligations prévues par les directives peuvent s’appliquer. Dans le cycle d’établissement de rapports 2024, AMC a produit 119 rapports sur les droits de la personne dans les pays ciblés pour la période de janvier à décembre 2023, qui ont tous été mis à la disposition d’autres ministères. Grâce à une stratégie de consultation élargie de ces ministères et organismes l’année précédente, le cycle 2024 a été une année record pour le nombre de rapports sur les droits de la personne.

Enfin, à l’automne 2023, le directeur exécutif de la Direction des droits de la personne, des libertés et de l’inclusion d’AMC a envoyé un message à tous les chefs de mission à l’étranger pour lancer le cycle annuel de production des rapports sur les droits de la personne et leur rappeler le rôle important de ces rapports pour veiller au respect des instructions de la Loi, non seulement par AMC, mais par tous les ministères et organismes partenaires assujettis aux mêmes obligations.

AMC continuera de collaborer avec les ministères et organismes gouvernementaux partenaires dans le cadre de son processus de rapports sur les droits de la personne afin de fournir des renseignements pertinents fondés sur des données probantes et d’éclairer la prise de décisions concernant le décret sur les Instructions.

Collaboration avec d’autres ministères et organismes gouvernementaux

Consultation interministérielle sur les droits de la personne

Au cours de la période visée par le rapport, AMC a rencontré et collaboré sur une base ad hoc avec plusieurs ministères sur leurs évaluations respectives des risques en matière de droits de la personne pour plusieurs pays. Bien qu’AMC ne produise pas d’évaluation des risques à cet égard, les interventions du Ministère ont été guidées par ses rapports annuels sur les droits de la personne ainsi que la contribution des missions et des directions géographiques.

Cette collaboration donne suite à une recommandation de l’OSSNR demandant « aux ministères de trouver un moyen d’établir des outils harmonisés et normalisés d’évaluation des risques que présentent les pays et les entités afin de soutenir l’adoption d’une approche uniforme par les ministères lorsqu’ils interagissent avec des entités étrangères qui suscitent des préoccupations au regard de la Loi ». Ces ministères et organismes gouvernementaux ont indiqué que la perspective d’AMC sur le terrain est particulièrement utile pour élaborer les évaluations des risques pour les droits de la personne. Compte tenu de la nature changeante de la situation des droits de la personne dans le monde, cette collaboration est particulièrement utile. AMC s’est engagé à continuer à partager ses rapports sur les droits de la personne de manière proactive avec la communauté interministérielle, et plusieurs ministères ont dit souhaiter concevoir un moyen de partager de manière proactive leurs profils respectifs comme le fait AMC.

Groupe de coordination d’échange de renseignements (GCER)

AMC participe au Groupe de coordination d’échange de renseignements (GCER), un groupe de travail interministériel dirigé par Sécurité publique Canada pour appuyer une approche coordonnée de la mise en œuvre du décret sur les Instructions dans tous les ministères et organismes concernés. En 2024, le GCER s’est réuni à une reprise. Les fonctionnaires d’AMC ont participé aux discussions sur les politiques et procédures ministérielles relatives à la mise en œuvre du décret sur les Instructions, sur les enseignements tirés de la mise en œuvre d’une approche cohérente des évaluations des risques au niveau des pays, sur la méthodologie et les pratiques exemplaires utilisées dans les rapports sur les droits de la personne et sur la définition des pays prioritaires pour les ministères et organismes membres du GCER qui doivent être pris en considération par AMC lorsqu’il établit sa liste annuelle de rapports sur les droits de la personne.

En décembre 2024, des fonctionnaires d’AMC ont participé à un sommet interministériel d’une demi-journée sur les droits de la personne avec d’autres ministères et organismes fédéraux. Le sommet est un forum essentiel pour la communauté de la Loi, qui encourage la mobilisation et la collaboration interministérielles sur les évaluations des droits de la personne qui étayent les ERMT (évaluations des risques de mauvais traitements). La réunion a été organisée par le CST à la suite de la recommandation de l’OSSNR demandant « aux ministères de trouver un moyen d’établir des outils harmonisés et normalisés d’évaluation des risques que présentent les pays et les entités afin de soutenir l’adoption d’une approche uniforme par les ministères lorsqu’ils interagissent avec des entités étrangères qui suscitent des préoccupations au regard de la Loi ».

Comité d’évaluation des échanges d’information (CEEI)

AMC siège à titre consultatif au Comité d’évaluation des échanges d’informations (CEEI) du SCRS pour formuler des avis en matière de droits de la personne et de considérations liées à la politique étrangère, y compris les considérations juridiques liées au régime de sanctions économiques d’AMC, les évaluations des antécédents en matière de droits de la personne des entités faisant l’objet de la discussion et toute considération de politique consulaire ou étrangère. Le CEEI est un comité composé de directeurs généraux du SCRS qui se réunit de façon ponctuelle pour délibérer sur des cas susceptibles de présenter un risque accru de mauvais traitements. Il évalue des cas où la divulgation ou la demande de renseignements à des entités étrangères, ou l’utilisation de renseignements provenant d’entités étrangères sont envisagées, et qu’il faut décider si une mesure proposée peut ou non aller de l’avant conformément à la politique du SCRS, à la Loi et au décret sur les Instructions. AMC a participé à trois réunions du CEEI en 2024.

Conclusion

Au cours de la période visée par le rapport, deux cas de partage de renseignements ont été présentés au CCEMT pour lesquels le décret sur les Instructions s’est appliqué. Dans les deux cas, le CCEMT a conclu que le risque pouvait être atténué par certaines mesures, de sorte que l’activité de partage de renseignements a pu être menée à bien. Aucune autre restriction n’a été mise en œuvre par AMC concernant les ententes ou les arrangements d’échange de renseignements en raison de préoccupations liées à la torture ou aux mauvais traitements.

AMC a continué de promouvoir la mise en œuvre complète de la Loi et du décret sur les Instructions dans tous les secteurs d’activité et a collaboré avec ses homologues d’autres ministères pour élaborer une approche coordonnée visant à réduire les risques liés aux mauvais traitements. Au cours de l’année à venir, AMC examinera des moyens d’accroître son soutien aux secteurs de l’administration centrale et aux missions à l’étranger afin de garantir le respect de la loi et continuera à élaborer un module de formation en ligne concernant la Loi. En outre, le Ministère continuera de collaborer activement avec d’autres ministères et organismes pour appliquer la Loi en fournissant ses rapports sur les droits de la personne à la collectivité pangouvernementale et en participant à des initiatives interministérielles.