Évaluation du programme de financement climatique d’Affaires mondiales Canada

Rapport d’évaluation

Préparé par la Direction de l’évaluation
Affaires mondiales Canada
Juin 2025

Table des matières

• Acronymes et abréviations
• Sommaire exécutif
• Contexte du programme
• Portée de l’évaluation et méthodologie
• Constats : Pertinence et cohérences
• Constats : Mise en œuvre (Efficience)
• Constats: Efficacité
• Constats: Facteurs
• Conclusions
• Recommandations
• Considérations
• Annexes

Acronymes et abréviation

AC

Administration centrale

AMC

Affaires mondiales Canada

APD

Aide publique au développement

ASC Plus

Analyse comparative entre les sexes Plus

BID

Banque interaméricaine de développement

BMD

Banque multilatérale de développement

C2F

Fonds climatique canadien pour le secteur privé dans les Amériques

CCNUCC

Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques

CDNN

Contribution déterminée au niveau national

COP

Conférence des Parties

CRC

Contribution à remboursement conditionnel

CRSC

Contribution à remboursement sans condition

DPF

Dirigeant principal des finances

ECCC

Environnement et Changement climatique Canada

EG

Égalité des genres

FC

Financement climatique

FCBC

Fonds climatique canadien pour le secteur privé en Asie

FEM

Fonds pour l’environnement mondial

FIC

Fonds d’investissement climatiques

FIDA

Fonds international de développement agricole

FTP

Fonds pour les technologies propres

FVC

Fonds vert pour le climat

GC

Gouvernement du Canada

GCRAI

Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale

GES

Gaz à effet de serre

IIDD

Institut international du développement durable

IFD

Institution de financement du développement

IRC

Indicateur de rendement clé

Mt

Millions de tonnes

OCDE

Organisation de coopération et de développement économiques

OSC

Organisation de la société civile

PEID

Petit État insulaire en développement

PNA

Plan national d'adaptation

PMA

Pays les moins avancés

R.-U.

Royaume-Uni

S et C

Subventions et contributions

SERA

Système de suivi, d’évaluation, de production de rapport et d’apprentissage

SCM

Secteur de la planification ministérielle, des finances et de la technologie de l’information

SFI

Société financière internationale

Sommaire exécutif

L’évaluation a porté sur le programme de financement climatique mis en œuvre par Affaires mondiales Canada (AMC) dans le cadre des engagements publics du gouvernement du Canada (GC) en matière de financement de la lutte contre les changements climatiques. Elle s’applique à la période allant de 2010 à 2024 et vise à 1) favoriser la mise en œuvre efficace et efficiente des programmes d’AMC et 2) guider la planification et le décaissement du financement public de la lutte contre le changement climatique au-delà de 2026. Ce rapport présente les constats, les conclusions, les recommandations et les considérations en vue d’améliorations.

L’évaluation a montré que le financement climatique offrait à AMC des possibilités inégalées d’accroître sa portée, ses capacités et la boîte à outils de ses programmes, mais qu’il a également posé des défis importants.

Le Ministère a réussi à décaisser des volumes importants de fonds pour le financement climatique, en majeure partie à titre de prêts financiers à conditions privilégiées novateurs fournis sous forme de contributions à remboursement sans condition (CRSC). Au fil du temps, AMC a démontré son apprentissage progressif et l’accroissement de son expertise interne pour gérer les prêts financiers à conditions privilégiées ainsi que ses engagements envers le financement climatique dans son ensemble. Le financement d’AMC a soutenu un large éventail de mécanismes au sein de l’architecture mondiale de financement climatique et a suivi l’évolution des priorités internationales en matière de climat et de développement durable.

L’évaluation a révélé plusieurs discordances entre les grands objectifs du Canada en matière de financement climatique, la structure du profil de financement des engagements et les cibles fixées pour l’affectation du budget. Il y avait un manque de hiérarchisation des objectifs de la politique de financement climatique et de définition de la réussite. Une forte proportion des engagements financiers a été allouée aux CRSC, qui étaient plus adaptés pour soutenir les efforts d'atténuation des changements climatiques dans les contextes à revenu plus élevé. Ces contraintes ont rendu difficile pour AMC d'atteindre les objectifs d'adaptation et d'optimiser les forces des mécanismes de financement et des partenariats.

Une grande partie du financement climatique d’AMC a été fournie par l’intermédiaire de canaux multilatéraux, ce qui a limité les possibilités de faire valoir la contribution du Canada et d’influer sur les décisions de programmation. L’approche adoptée par AMC, qui consiste à faire appel à de grands partenaires multilatéraux pour la prestation de CRSC, a permis d’équilibrer l’efficacité fonctionnelle par le décaissement d’un volume important de fonds avec des ressources limitées et dans de courts délais. Toutefois, la délégation de la prise de décision aux partenaires des CRSC en a limité le contrôle. L’évaluation a révélé que les partenaires des CRSC recherchaient des investissements à faible risque et n’accordaient pas une attention constante à l’effet de levier financier et sur le plan du développement. Au fil du temps, les accords de CRSC et les cadres des résultats ont été améliorés afin d'inclure un plus grand nombre d'indicateurs permettant de suivre les performances des CRSC, mais la définition des objectifs en matière de climat et de développement s'est avérée difficile.

À ce jour, le financement climatique d’AMC a permis d’obtenir de bons résultats en matière d’atténuation des changements climatiques et de mobiliser certains financements du secteur privé, en particulier dans les pays à moyen revenu. Des progrès ont également été réalisés en matière d’égalité des genres, de mise en œuvre de solutions fondées sur la nature, d’amélioration de la résilience des collectivités locales aux changements climatiques et de renforcement des capacités des institutions gouvernementales, bien que leurs résultats à long terme et leur durabilité soient moins clairs.

Contexte du programme

Aperçu du financement climatique

Figure 1 : Sources de financement climatique du Canada*

Source : Rapport d’Environnement et Changement climatique Canada (mai 2025).

* Remarque : Reflète la période de 2015 à 2023. Données non disponibles pour toutes les sources de financement climatique avant 2015.

Raison d’être du programme

Les changements climatiques et les risques climatiques qui y sont liés (stress thermique, sécheresse, inondations, tempêtes, stress hydrique, élévation du niveau de la mer) sont reconnus comme des défis mondiaux majeurs et sont inextricablement liés à la pauvreté, à l’instabilité, aux déplacements de population, à la perte de biodiversité et à d’autres facteurs de stress mondiaux. Des preuves solides montrent que les risques climatiques représentent un risque élevé pour les moyens de subsistance partout dans le monde, mettant en danger la vie, la santé et la sécurité alimentaire des êtres humains, des plantes et des animaux. Ces conséquences touchent de manière disproportionnée les populations pauvres et les plus vulnérables, notamment les femmes et les filles.

Le financement climatique joue un rôle essentiel dans le soutien de l’action climatique dans les pays en développement, qui disposent de ressources et de capacités limitées pour atténuer les effets des changements climatiques et s’y adapter. L’ampleur du financement nécessaire à l’action climatique est estimée à plus de 1 000 milliards $ US par an, ce qui nécessite un financement diversifié de la part d’acteurs publics et privés.

Action internationale pour le financement climatique

Lors de la conférence des Nations Unies sur les changements climatiques qui s’est tenue à Copenhague en 2009 (COP15), les pays développés se sont engagés à mobiliser 100 milliards $ US par an d’ici 2020 pour l’action climatique dans les pays en développement et ont promis 30 milliards $ de financement accéléré les 3 premières années. L’objectif devait être atteint grâce à des sources bilatérales et multilatérales, tant publiques que privées. La première mesure prise par le gouvernement du Canada pour soutenir cet objectif collectif a été d’engager 1,2 milliards $ de financement public accéléré de 2010 à 2013, en accordant une importance particulière au financement à des conditions privilégiées afin d’encourager la participation du secteur privé.

Lors de la Conférence de Paris sur les changements climatiques de 2015 (COP21), le Canada et d’autres pays développés ont réaffirmé leur volonté de mobiliser 100 milliards $ US de financement climatique jusqu’en 2025 pour faire avancer les objectifs de l’Accord de Paris. Le gouvernement du Canada s’est engagé à verser 2,65 milliards $ au titre du financement public de la lutte contre les changements climatiques de 2015 à 2021.

En 2021, le gouvernement du Canada a doublé son engagement en matière de financement public de la lutte contre les changements climatiques, le portant à 5,3 milliards $ de 2021 à 2026, ce qui a permis d’augmenter les fonds destinés aux programmes d’adaptation et contribuant à des avantages connexes pour la biodiversité. L’objectif consistait à soutenir l’accord du Pacte de Glasgow pour le climat (COP26) visant à doubler le financement de l’adaptation d’ici à 2025 et à donner suite aux priorités du Pacte du G7 pour la nature à l’horizon 2030, qui vise à lutter contre la perte de biodiversité. Cette année-là, le Canada et l’Allemagne ont codirigé l’élaboration du Plan de mise en œuvre du financement de la lutte contre les changements climatiques afin de donner un élan en vue d’atteindre l’objectif annuel de 100 milliards $ US. Une analyse conduite par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) a confirmé que l’objectif a été atteint pour la première fois en 2022, où des fonds de 115,9 milliards de dollars US ont été mobilisés, dont 20 % provenaient de financements privés.

Objectifs et priorités du gouvernement du Canada pour le financement climatique

Figure 2 : Objectifs et priorités du gouvernement du Canada pour le financement climatique

Engagements du gouvernement du Canada en matière de financement public de la lutte contre les changements climatiques

Le gouvernement du Canada a pris 3 engagements internationaux en matière de financement public de la lutte contre les changements climatiques pour contribuer à l’atteinte de l’objectif mondial de financement climatique (voir figure 1). Chaque engagement a été assorti de cibles, de priorités et d’objectifs budgétaires précis.

Engagement de 1,2 milliards $ pour le financement climatique (2010 à 2013)

Dans le cadre du premier engagement, le gouvernement du Canada a établi 5 objectifs : soutenir des mesures d’atténuation et d’adaptation efficaces à l’échelle mondiale, renforcer le soutien en faveur d’un régime climatique équitable, efficace et complet pour l’après-2012, renforcer les canaux de distribution efficaces qui pourraient faire partie de l’architecture de l’après-2012, faire mieux connaître la contribution du Canada à une action climatique mondiale efficace, ainsi que développer les forces et les capacités canadiennes et tirer parti des résultats de l’aide financière existante. Le budget projeté global était de 1,2 milliards $. Les principales priorités thématiques comprenaient l’énergie propre, l’adaptation des pays les plus pauvres et les plus vulnérables, ainsi que les forêts et l’agriculture.

Engagement de 2,65 milliards $ pour le financement climatique (2015 à 2021)

Dans le cadre du deuxième engagement, le gouvernement du Canada s’est donné 4 objectifs stratégiques : soutenir la résilience face au climat dans les pays les plus pauvres et les plus vulnérables, soutenir les mesures d’atténuation dans les pays en développement, conformément à leurs contributions déterminées à l’échelle nationale dans le cadre de l’Accord de Paris, exercer un effet catalyseur pour mobiliser le financement et l’expertise du secteur privé, ainsi que jouer un rôle de premier plan dans les institutions multilatérales liées au climat. Il a fixé un budget projeté global de 2,65 milliards $, dont une part de 25 % devait être consacrée aux efforts d’adaptation aux changements climatiques. Cet engagement ne comportait pas de priorités thématiques.

Engagement de 5,3 milliards $ pour le financement climatique (2021 à 2026)

Dans le cadre du troisième engagement, le gouvernement du Canada entend aider les pays en développement à faire la transition vers des économies à faibles émissions et résilientes aux changements climatiques. Le cadre politique de l’engagement se compose de 4 domaines thématiques et de 5 objectifs stratégiques et principes directeurs (voir figure 2). Un budget projeté global de 5,3 milliards $ est établi, assorti de plusieurs cibles, soit l’affectation de 40 % des fonds à l’adaptation aux changements climatiques et de 20 % des fonds à des programmes de solutions fondées sur la nature (SFN) et contribuant à des avantages connexes pour la biodiversité, tandis que 80 % des projets doivent viser des résultats en matière d’égalité des genres.

Exécution du programme

Figure 3 : Gouvernance du programme

Rôles et responsabilités liés au programme

Le gouvernement du Canada remplit ses engagements en matière de financement public de la lutte contre les changements climatiques par l’intermédiaire du Programme de financement international de la lutte contre les changements climatiques, dirigé conjointement par AMC et Environnement et Changement climatique Canada (ECCC). Le programme suit une approche pangouvernementale visant à tirer parti de l’expertise des sociétés d’État et ministères fédéraux concernés et à assurer la complémentarité entre les mandats et les priorités du gouvernement en matière de financement climatique.

AMC dirige la mise en œuvre du financement climatique (FC) public international du gouvernement du Canada. Le Ministère a été responsable du décaissement de plus de 96 % des engagements de 2,65 milliards $ et de 5,3 milliards $, et de 63 % de l’engagement de 1,2 milliard $*. ECCC est le ministère chargé de négocier les engagements internationaux et d’assurer le suivi du FC et l’établissement de rapports connexes dans le cadre de la CCNUCC. En tant que partie à la CCNUCC et signataire d’accords mondiaux sur le climat, le Canada est tenu de produire des rapports et de faire l’objet d’examens qui visent notamment le FC. Les deux ministères collectent des données, travaillent conjointement au regroupement des renseignements et remplissent leurs obligations en matière d’établissement de rapports.

Une nouvelle structure de gouvernance pangouvernementale (voir figure 3) a été mise en place pour soutenir la mise en œuvre du Programme dans le cadre de l’engagement de 5,3 milliards $. Cette structure comprend des mécanismes de gouvernance interministériels qui fournissent des conseils stratégiques sur les programmes de FC à l’échelle du gouvernement et garantissent la cohérence entre les priorités du gouvernement du Canada en matière de climat. Au sein d’AMC, la mise en œuvre du Programme est soutenue par un comité au niveau des directeurs généraux et comporte des mécanismes de gouvernance supplémentaires pour le financement accordé à des conditions privilégiées.

Équipes d’AMC soutenant la mise en œuvre du financement climatique

En 2024, AMC a mis en place une nouvelle structure organisationnelle qui a réorganisé ses fonctions, y compris celles participant à la prestation du FC. La Direction générale du financement du développement (YLD) du Secteur des partenariats et des programmes d’aide internationale (YFM) est le responsable ministériel de la stratégie, de la planification et de l’établissement de rapports pour le FC. Elle est responsable de la programmation de la plupart des prêts financiers à conditions privilégiées du FC, de l’octroi de subventions aux principaux fonds climatiques mondiaux et de l’établissement de partenariats pour l’action climatique avec les organisations de la société civile (OSC) canadiennes. La Direction générale de la santé mondiale et de la sécurité alimentaire (YSD) gère le financement des partenaires dans le domaine de l’agriculture et de la sécurité alimentaire, tandis que les Secteurs géographiques (EGM, NGM, OGM et WGM) mettent en œuvre des programmes de développement bilatéraux qui soutiennent les efforts en matière de climat.

Les autres équipes qui soutiennent la mise en œuvre du financement climatique comprennent la Direction générale des opérations d’aide internationale (YOD), qui inclut des fonctions spécialisées dans l’environnement et le genre, et la Direction générale de la gestion des subventions et des contributions (SGD) avec le Bureau de la finance innovatrice (SGI), responsable de la diligence financière.

* ECCC met en œuvre une partie du programme de FC, ses efforts étant axés sur le soutien au renforcement des capacités et aux activités de gouvernance. Le ministère des Finances a déboursé le premier prêt financier à conditions privilégiées du gouvernement du Canada à la Société financière internationale, prêt aujourd’hui administré par AMC.

Ressources ministérielles consacrées au financement climatique

Figure 4 : Part des CRSC dans les décaissements en matière de FC d’AMC

* Exclut les premiers décaissements du gouvernement du Canada à la Société financière internationale effectués par le ministère des Finances.

** au 31 mars 2024

Figure 5 : Décaissements médians pour les projets de FC

* au 31 mars 2024

Source : Base de données de l’équipe des statistiques du DPF sur le FC, données extraites en mai 2025.

Instruments, mécanismes et partenariats de financement

Le FC public du gouvernement du Canada est fourni au moyen d’une combinaison d’instruments de financement, y compris des subventions traditionnelles (subventions et contributions non remboursables, « S et C ») et des instruments novateurs sous la forme de contributions à remboursement sans condition (CRSC) Le profil de financement varie d’un engagement à l’autre, mais une grande partie du total du FC a été consacrée aux CRSC (voir figures 4 et 5).

Prêt financier à conditions privilégiées

Les CRSC sont des instruments novateurs de prêt à des conditions privilégiées qui doivent être remboursés conformément aux modalités précises négociées avec le partenaire. Les CRSC sont assorties de conditions plus favorables que celles des prêts sur le marché. Elles sont utilisées pour encourager les investissements du secteur privé dans des activités à faibles émissions et résilientes au changement climatique dans les pays en développement. Les fonds alloués par l’intermédiaire des CRSC ont un horizon à long terme de 15 à 25 ans, les résultats des programmes prenant plus de temps à se concrétiser que les projets de développement habituels. AMC a utilisé les CRSC pour soutenir les banques multilatérales de développement (BMD) au moyen de mécanismes bilatéraux de financement à des conditions privilégiées et par l’intermédiaire des Fonds d’investissement climatiques (FIC), du Fonds vert pour le climat (FVC), du Fonds international de développement agricole (FIDA) et d’investisseurs privés (voir la liste des CRSC décaissées à l’annexe A). AMC est le seul ministère fédéral à gérer le financement des CRSC pour le FC. En date de mars 2024, AMC avait réalisé 23 projets de CRSC pour le FC, d’une valeur allant de 28 millions $ à 1 milliard $. De ces projets, 10 CRSC sont le fruit d’une collaboration multilatérale (financement commun) et 13 d’une collaboration bilatérale.

Financement par subvention

Le Ministère tire parti du financement par subvention pour soutenir un large éventail d’activités liées au climat à l’échelle mondiale, régionale et nationale. Les S et C financées sont mises en œuvre par des fonds climatiques mondiaux, des organismes des Nations Unies, des organisations de la société civile et d’autres partenaires de mise en œuvre (p. ex. d’autres donateurs, le secteur privé). AMC utilise les S et C pour apporter un soutien institutionnel aux principaux mécanismes multilatéraux mondiaux de lutte contre les changements climatiques, financer des programmes bilatéraux et soutenir la mise en œuvre de CRSC par la prestation d’une assistance technique. AMC a également consacré une partie des subventions à l’initiative Partenariats pour le climat (315 millions $), qui finance des projets de la société civile, de peuples autochtones et d’autres organisations du Canada pour soutenir l’adaptation aux changements climatiques au moyen de SFN en Afrique subsaharienne. Au mois de mars 2024, AMC avait effectué 246 décaissements pour un montant total de 2 042 millions $ en S et C et sur la base des encaissements (c’est-à-dire les paiements aux organisations multilatérales, encaissables par les institutions bénéficiaires).

Décaissement du programme d’AMC

Figure 6 : Décaissements par Secteur d’AMC, en M$

* en date de mars 2024

Figure 7 : Partenaires de mise en œuvre, par instrument de financement, en M$

Source : Base de données de l’équipe des statistiques du DPF sur le CF, données extraites en mai 2025.

Les décaissements d’AMC pour les 3 engagements au titre du FC se sont élevés à 6,2 milliards $, dont 0,75 milliard $ de 2010-2011 à 2012-2013, 2,6 milliards $ de 2015-2016 à 2020-2021 et 2,8 milliards $ de 2021-2022 à 2023-2024. La grande majorité (99,5 %) des décaissements du FC d’AMC étaient des fonds d’Aide publique au développement (APD) et ont été effectués par le Secteur multilatéral (voir figure 6).

Le nombre de projets réalisés par AMC a augmenté de manière importante au fil des 3 engagements. Alors que 28 projets ont été réalisés dans le cadre de l’engagement de 1,2 milliards $, 127 projets l’ont été dans le cadre de l’engagement de 2,65 milliards $, et 114 projets avaient été réalisés en mars 2024 dans le cadre de l’engagement de 5,3 milliards $.

Les organisations multilatérales ont toujours été les principaux partenaires de mise en œuvre (voir figure 7), ayant assuré en moyenne celle de 89 % des programmes de FC dans l’ensemble des engagements.

Les programmes d’AMC ont eu une large portée géographique par l’intermédiaire des CRSC et des S et C (voir figure 8 ci-dessous). La plus forte concentration de CRSC se trouvait en Asie (77 % des décaissements régionaux de FC), et la plus faible en Afrique (53 %).

Figure 8 :

Portée et méthodologie de l’évaluation

Portée de l’évaluation et objectifs

Figure 9 : Priorités de l’évaluation

But de l’évaluation et objectifs

L’évaluation des programmes de FC d’AMC est incluse dans le Plan d’évaluation quinquennal du Ministère conformément aux exigences rattachées aux autorisations accordées au titre de la Politique sur les résultats du Conseil du Trésor et des présentations au Conseil du Trésor au sujet du Programme de financement international de la lutte contre les changements climatiques.

L’évaluation a pour but de produire des constats, des conclusions et des recommandations pour favoriser la mise en œuvre efficace et efficiente des engagements du Canada en matière de FC et pour guider la planification et le versement du FC au-delà de 2025-2026.

Les objectifs de l’évaluation sont les suivants :

• analyser la pertinence, la cohérence, la mise en œuvre et les résultats des programmes de FC d’AMC;
• fournir des éléments probants pour guidera la conception et la mise en œuvre des futurs engagements au titre du FC;
• identifier les leçons apprises de la gestion des engagements thématiques au sein du Ministère.

Compte tenu de la complexité et de la vaste portée temporelle et thématique de l’évaluation, l’équipe d’évaluation a établi plusieurs priorités, à savoir : documenter l’évolution de l’approche du FC d’AMC au cours des 15 dernières années et en tirer des leçons; examiner les forces et les faiblesses des outils de FC d’AMC (c’est-à-dire les instruments et les mécanismes de financement); évaluer les résultats des programmes ayant peu fait l’objet d’évaluations par le passé.

Méthode d’évaluation

On a employé les méthodes suivantes pour atteindre le but et les objectifs de l’évaluation :

• Évaluation axée sur l’utilisation – L’évaluation a été intentionnellement et explicitement menée pour répondre aux besoins d’information de ses utilisateurs et a comporté plusieurs mécanismes de consultation des intervenants.
• Évaluation de l’empreinte – L’évaluation a porté sur la viabilité environnementale des programmes de FC et sur l’interaction complexe entre les systèmes humains et naturels. Elle a évalué les résultats environnementaux directs et leur lien avec les avantages connexes produits au chapitre du développement, ainsi que pour la nature et la biodiversité.
• Analyse comparative entre les sexes Plus (ACS Plus) – L’évaluation a appliqué l’ACS Plus pour cerner les effets du FC sur différents sous-groupes dans divers contextes.

Question d’évaluation

L’évaluation a porté sur 3 enjeux : la pertinence et cohérence, la mise en œuvre (efficience) et les résultats (efficacité et durabilité).

Méthodologie

L’évaluation a utilisé des méthodes mixtes de collecte de données à partir de diverses sources. Chaque constat a été validé à l’aide de multiples éléments probants et d’un ensemble de données quantitatives et qualitatives. Les méthodes suivantes ont été utilisées :

Analyse des données financières et des rapports

L’analyse du portefeuille et de l’affectation des ressources a permis d’établir un profil et d’analyser les programmes de FC d’AMC, l’atteinte des cibles fixées pour le budget consacré au FC et l’évolution des 3 engagements. Les données sur les décaissements, sur les sous-projets bénéficiant des CRSC, sur la mobilisation du secteur privé et sur les indicateurs de rendement clés (IRC), ainsi que le sondage sur les résultats du financement climatique ont tous été examinés afin de donner une vue d’ensemble du rendement des programmes de FC.

Examen de documents

La documentation pertinente du gouvernement du Canada, d’Affaires mondiales Canada, d’organisations internationales, d’établissements universitaires et de gouvernements de pays en développement a été examinée afin de comprendre les programmes de FC d’AMC, les objectifs et les priorités en matière de climat et de développement au niveau mondial, l’architecture mondiale du FC et les priorités des pays.

Entrevues avec des personnes clés

Des entrevues individuelles et de groupes ont été menés avec divers intervenants. L’équipe d’évaluation a réalisé 31 entrevues avec le personnel et de la direction, 11 entrevues avec des représentants d’autres organisations du gouvernement du Canada et 9 entrevues avec des représentants des partenaires de mise en œuvre du FC. Les entrevues ont fait ressortir des points de vue sur les questions d’évaluation concernant les programmes.

Analyse coût-efficacité des CRSC

Une analyse coût-efficacité des différents types de CRSC a été réalisée pour évaluer les avantages comparatifs, les coûts et les résultats. L’examen de 130 documents et 26 entrevues ont permis d’évaluer le rapport coût-efficacité relatif d’un échantillon de 8 CRSC dans le cadre des engagements de 1,2 milliard $ et de 2,65 milliards $ pour atteindre les six types de résultats visés par l’évaluation.

Synthèse rapide des éléments probants

La synthèse rapide des éléments probants a permis de relever et de résumer des données mondiales afin de dégager les tendances, les meilleures pratiques et les limites du FC. Les sources comprenaient des synthèses de données probantes et des documents évalués par des pairs.

Analyse des donateurs

L’analyse des politiques, pratiques et programmes de FC soutenus par d’autres donateurs bilatéraux clés (Royaume-Uni, Pays-Bas, France et Allemagne) a été réalisée au moyen de l’examen de documents et de données accessibles au public et d’entrevues avec le personnel, afin de relever les pratiques prometteuses dans l’utilisation des mécanismes et approches de FC et les résultats obtenus aux fins de comparaison.

Études de cas par pays

Trois études de cas par pays ont été utilisées pour évaluer la pertinence et le rendement des divers outils de FC d’AMC dans différents contextes nationaux : pays à revenu intermédiaire (Indonésie), pays moins avancé (Sénégal) et petit État insulaire en développement (Jamaïque). Les études de cas ont suivi les principes de la méthode de la récolte des effets pour saisir les résultats obtenus dans chaque projet. Les études de cas ont compris 94 entrevues et groupes de discussion, 11 visites de sites de projets, l’examen de dossiers de projets et l’examen de documents portant sur chaque pays.

Limites de l’évaluation et mesures d’atténuation

Constats : Pertinence et cohérence

Évolution et arrimage des engagements pour le financement climatique

Figure 10 : Moments clés dans la définition des objectifs et des priorités en matière de climat et de développement.

Constat 1 : Les programmes de FC d’AMC concordent avec les objectifs mondiaux pour le climat et le développement et soutiennent de multiples éléments de l’architecture internationale du FC.

Le FC d’AMC fait partie d’un système complexe et évolutif d’engagements mondiaux et de l’architecture internationale du FC où se sont multipliés les flux de financement, les acteurs du climat et les mécanismes de mise en œuvre. L’analyse documentaire, les entrevues et les analyses de décaissements ont confirmé que les mesures prises par AMC en lien avec le FC dans le cadre des 3 engagements correspondaient aux objectifs et aux priorités internationales dans leur ensemble (voir figure 10). L’évaluation a toutefois été restreinte par l’absence de définitions fondamentales du FC dans les principaux accords internationaux (p. ex. les ressources « nouvelles et additionnelles » à fournir en plus de l’APD pour le FC, l’équilibre à atteindre entre l’atténuation et l’adaptation) et par les mécanismes limités de reddition de comptes. Depuis qu’a été fixé l’objectif mondial de 100 milliards $ en FC par an d’ici 2020, le gouvernement du Canada et d’autres donateurs ont considérablement augmenté leurs contributions. Les flux de financement mondiaux ont atteint cet objectif pour la première fois en 2022; cependant, les groupes internationaux et canadiens qui suivent les contributions mondiales au FC continuent de juger que la plupart des donateurs bilatéraux, y compris le Canada, ne versent pas leur « juste » part du FC.

AMC a été l’un des premiers bailleurs de fonds de nombreux mécanismes mondiaux de FC, y compris les entités fonctionnelles de la CCNUCC (p. ex. le Fonds pour l’environnement mondial (FEM), le Fonds vert pour le climat (FVC)), des fonds mondiaux liés au climat (p. ex. les FIC) et des partenaires multilatéraux clés pour l’action climatique (p. ex. les BMD, le FIDA). AMC a également mis en place de nouveaux mécanismes bilatéraux par l’entremise de ses prêts financiers à conditions privilégiées et de ses subventions. Il s’agit notamment de mécanismes bilatéraux avec des BMD et de l’initiative Partenariats pour le climat, qui aide les OSC canadiennes à fournir des SFN en Afrique subsaharienne et à faire progresser la coopération avec les peuples autochtones. Depuis le premier engagement du FC, le Ministère a poursuivi activement ses travaux sur le financement novateur afin de mobiliser de nouvelles sources de financement pour le climat au moyen de prêts financiers à conditions privilégiées. Il a doublé son financement pour l’adaptation de 2019 à 2025 (entre le deuxième et le troisième engagement) et a inclus des dispositions pour l’intégration de la biodiversité reconnue dans le cadre de la Convention sur la diversité biologique.

En dehors du soutien financier, le gouvernement du Canada et AMC ont contribué à l’élaboration et à l’avancement du programme mondial sur le climat et le développement durable et, en 2022, ils ont codirigé (avec l’Allemagne) l’élaboration d’un plan visant à atteindre l’objectif commun en matière de FC.

Objectifs stratégiques du FC

Figure 11 :  Compromis dans les objectifs du FC

Constat 2 : Les objectifs stratégiques d’AMC pour le FC sont vaguement définis et peuvent s’avérer contradictoires. Les investissements d’AMC au titre du FC manquaient d’orientation stratégique en raison de l’absence d’un ordre de priorité clair et du manque de précision quant aux conditions devant être réunies pour qu’un engagement soit considéré comme rempli.

Au moyen de son programme de financement international de la lutte contre les changements climatiques, le gouvernement du Canada cherche à atteindre un large éventail d’objectifs, dont les suivants :

• objectifs liés au climat qui visent à limiter le réchauffement de la planète et à réduire les émissions;
• objectifs en matière de développement qui visent en priorité à réduire la vulnérabilité, la pauvreté et les inégalités;
• objectifs de financement visant à attirer les investissements privés à l’appui du développement;
• objectifs liés à la biodiversité qui visent à inverser la perte de biodiversité et à accroître la résilience des écosystèmes.

L’analyse documentaire et les entrevues ont mis en évidence des liens de dépendance et des compromis complexes entre ces objectifs (voir figure 11). Les intervenants interrogés ont souligné la difficulté de concilier les divers objectifs du gouvernement du Canada en matière de FC, d’autant plus dans un contexte où l’aide publique au développement du Canada est axée sur la réduction de la pauvreté, tandis que la Politique d’aide internationale féministe (lancée après le deuxième engagement pour le FC) donne la priorité à la lutte contre les inégalités et au renforcement du pouvoir des femmes et des filles. L’analyse coût-efficacité et les études de cas ont fourni d’autres éléments prouvant que les stratégies visant à optimiser les ressources publiques limitées pour le FC en faveur d’un objectif le faisaient au détriment d’autres objectifs.

Les personnes interrogées, tant internes qu’externes, ont noté que le gouvernement du Canada et AMC n’ont fourni que des orientations limitées pour définir les résultats escomptés des objectifs généraux du FC, se concentrant plutôt sur la réalisation d’un nombre croissant de cibles budgétaires (voir le constat 3). Un examen des documents a confirmé que, pour les engagements de 1,2 milliards $ et de 2,65 milliards $, peu a été fait pour définir les résultats attendus de chaque engagement et indiquer les modes de programmation et d’investissement les plus propices à leur réalisation. En 2022, AMC et ECCC ont élaboré des programmes et un cadre politique pour le FC qui a défini cinq grands objectifs stratégiques, établi des critères d’admissibilité pour les projets de FC (voir l’encadré) et fourni des orientations pour les 4 domaines thématiques ciblés. Accompagnées d’un cadre de résultats, ces orientations, tout en restant générales, donnent des précisions sur le but des programmes dans chaque domaine thématique, les résultats du modèle logique qui s’y rattachent et les voies que peuvent suivre les programmes. Le modèle logique (annexe B) présente les résultats au niveau des projets de développement, mais pas les objectifs politiques associés à l’engagement.

Cibles fixées pour le FC d’AMC

Figure 12 : Décaissements d’AMC ventilés par engagement par rapport aux cibles fixées

Source : Base de données de l’équipe des statistiques du DPF, données extraites en mai 2025.

Remarques : * Décaissements par AMC, excluant les décaissements publics du FC du GC par d’autres ministères et organismes.

** Pour les trois premières années.

*** Pour le nouveau financement à partir de la 3e année, AMC a donné la priorité aux projets d’adaptation financés par S et C et devrait atteindre cette cible à la suite des décaissements prévus au cours de la 5e année.

Constat 3 : Les programmes de FC d’AMC ont été arrimés au nombre croissant de cibles pour le financement des engagements, ce qui a eu une incidence sur la sélection des projets.

AMC a décaissé sa part du FC public du gouvernement du Canada conformément aux cibles fixées pour le financement des engagements. AMC a entièrement décaissé son FC pour les 2 premiers engagements liés au FC et est en bonne voie de décaisser sa part de l’engagement de 5,3 milliards $. Dans l’ensemble, le Ministère a obtenu de bons résultats en ce qui concerne les cibles d’intégration de l’EG, ainsi que des SFN et de la biodiversité. Toutefois, l’atteinte de la cible relative à l’adaptation a été laborieuse. AMC a été en mesure d’atteindre la cible relative à l’adaptation dans le cadre de l’engagement de 2,65 milliards $, alors que cette cible était fixée à 25 % selon un profil de financement réparti à hauteur de 30 % pour les S et C et de 70 % pour les CRSC. Le Ministère devrait atteindre la cible de 40 % pour l’adaptation dans l’engagement de 5,3 milliards $, dont le profil de financement prévoit une répartition de 40 % pour les S et C et de 60 % pour les CRSC. Dans les deux cas, l’atteinte de ces cibles a été facilitée par l’octroi de CRSC à des partenaires de l’ONU au cours de la dernière année de chacun des engagements.

D’après la documentation du programme, les registres des décaissements financiers et les analyses des entrevues, l’atteinte de la cible en matière d’adaptation s’est heurtée à de multiples défis : possibilités limitées de soutenir des programmes d’adaptation au moyen de CRSC; affectation d’une part importante du FC versé sous la forme de subventions à de grands mécanismes mondiaux relevant plutôt des catégories de l’atténuation ou des thèmes transversaux (p. ex. FEM, FVC, Groupe consultatif pour la recherche agricole internationale (GCRAI)); pressions exercées pour concevoir des projets qui atteignent plusieurs cibles; exclusion de projets qui peuvent avoir des résultats importants en matière d’adaptation, mais dont l’objectif principal, selon le codage, n’est pas l’adaptation aux changements climatiques ni l’atténuation de leurs effets (p. ex. certains programmes agricoles); affectation d’une partie des ressources ministérielles planifiées en fonction des priorités des secteurs; nombreux projets ne concordant pas exactement avec les engagements et dénotant des priorités antérieures.

Le personnel du Ministère a estimé qu’il était difficile d’atteindre un nombre croissant de cibles budgétaires dans les délais impartis, à cause de l’incidence sur la sélection des projets et de l’impression que le processus était un exercice de « cases à cocher ». Les intervenants du gouvernement interrogés considèrent AMC comme un partenaire fiable en ce qui concerne l’élargissement des programmes de FC et l’atteinte des cibles. Cependant, ils se demandent si la priorité n’a pas été donnée à l’atteinte des cibles dans les décaissements sans que l’on sache quels résultats avaient été obtenus, une préoccupation également exprimée par le personnel d’AMC.

D’autres donateurs (annexe C) ont également fixé des cibles pour leur budget de FC, dont ils s’efforcent de plus en plus de consacrer la moitié à l’adaptation et à des objectifs en matière de biodiversité, en s’engageant à atteindre les pays les moins avancés (PMA) et les PEID les plus vulnérables. L’utilisation de subventions leur a permis d’atteindre plus facilement leurs cibles (Royaume-Uni, Pays-Bas), de même que l’application de différentes méthodes de codage des projets qui ont permis de tenir compte d’une plus grande partie du financement visant l’adaptation (France, Allemagne).

Cibles du financement climatique d’AMC

Figure 13 : Instruments et mécanismes de financement d’AMC utilisés pour le FC, en M$

Source : Base de données de l’équipe des statistiques du DPF, données extraites en mai 2025.

Remarques : * Décaissements en date de mars 2024 (trois premières années de l’engagement de 5,3 G$).

** Financement de projets codés CC2 par le Programme d’innovation en aide internationale.

*** Comprend les subventions techniques autres que les CRSC.

Constat 4 : AMC dispose d’un ensemble diversifié d’outils de financement traditionnels et novateurs pour remplir les engagements de FC public, mais il manque d’orientations pour les utiliser stratégiquement.

Partout dans le monde, de plus en plus de données indiquent qu’aucun instrument ou mécanisme du FC ne peut à lui seul répondre à l’ampleur et à la complexité des besoins liés au climat. Elles montrent que l’efficacité et la compatibilité des outils pour le FC varient considérablement en fonction du contexte et des objectifs, et que les stratégies les plus efficaces combinent plusieurs instruments (subventions, prêts, investissements sous forme de prise de participation et mécanismes de partage des risques) dans le cadre d’approches ciblées et complémentaires visant à répondre aux différents profils de risque, aux déficits de financement et aux priorités des pays en développement.

En vertu de la Loi sur l’aide financière internationale de 2018, le Ministère est habilité à recourir à un ensemble diversifié de moyens de financement du développement traditionnels et novateurs pour soutenir la mise en œuvre du FC. Sa situation est unique par rapport à celle des autres donateurs bilatéraux, car il peut recourir à des outils de financement qui, dans d’autres pays, sont plus fréquemment utilisés par les institutions de financement du développement (IFD)* bilatérales que par les organismes de développement. Les intervenants internes et externes interrogés ont reconnu de manière positive la diversification de la boîte à outils du FC d’AMC au fil du temps (voir figure 13), car de nombreux outils présentent des forces et des limites qui leur sont propres (voir les constats 5 et 6).

Les CRSC ont représenté l’instrument prédominant utilisé pour accorder le financement à des conditions privilégiées d’AMC pour le climat. AMC a d’abord utilisé des CRSC de manière limitée avec quelques BMD, mais les a depuis élargies à un plus grand nombre de BMD et d’autres partenaires. AMC n’a pas versé de FC au moyen de contributions à remboursement conditionnel (CRC), sauf dans le cas d’un mécanisme d’assistance technique de 10 millions $, ni utilisé d’autres instruments de partage des risques (garanties, prises de participation). Les CRC doivent être remboursées uniquement si des conditions précises sont remplies, de sorte qu’elles sont mieux adaptées aux investissements risqués ou dont le risque financier ne peut pas être quantifié. AMC a continué d’utiliser des S et C avec différents partenaires et a lancé l’initiative Partenariats pour le climat afin de faire participer des OSC canadiennes et des organisations autochtones.

Le personnel d’AMC interrogé a montré qu’il comprend bien les points forts et les limites de l’utilisation des CRSC et du financement par subvention, ainsi que les possibilités d’utiliser les CRC pour atteindre les objectifs du FC. Les employés ont toutefois fait remarquer que le Ministère ne disposait pas d’une stratégie permettant d’optimiser l’utilisation des outils disponibles pour le FC en lien avec les objectifs stratégiques du financement climatique. Les études de cas et l’examen des documents ont montré que l’utilisation des outils de FC a généralement manqué de cohérence, malgré une certaine coordination à différents niveaux (mondial, régional et national).

* Créée en 2018, l’IFD du Canada, FinDev Canada, a pour mandat de soutenir la croissance et la durabilité du secteur privé dans les marchés en développement.

Contributions à remboursement non conditionnel (CRSC)

Figure 14 : Investissements des mécanismes bilatéraux canadiens auprès des BMD, selon le niveau de revenu des pays

Remarques : Investissements déclarés en date de l’exercice 2023-2024.

Des pays à revenu élevé (Chili et Uruguay) étaient admissibles à l’APD au moment des investissements.

Figure 15 : Les 7 principaux pays bénéficiaires des mécanismes bilatéraux

En mars 2023, des investissements provenant de mécanismes bilatéraux canadiens ont été réalisés dans 45 pays, pour un montant moyen de 8 M$ (de 0,5 M$ à 30 M$).

Source : Base de données des sous-projets d’AMC et du CRSC, avril 2024.

Constat 5 : Les CRSC sont un bon moyen de soutenir les efforts d’atténuation des changements climatiques d’attirer des capitaux publics et privés supplémentaires à l’appui de grands projets. Dans l’ensemble, les partenaires ont privilégié les investissements au moyen de CRSC dans les pays à revenu intermédiaire, assumant un niveau de risque plus faible que prévu. Par conséquent, AMC n’a pu tirer le maximum des fonds disponibles pour soutenir les investissements dans de nouveaux secteurs plus risqués, ce qui devrait entraîner une augmentation des remboursements.

Le Canada fait partie d’un petit groupe de donateurs qui offrent des prêts financiers à conditions privilégiées dans le cadre de leur portefeuille de FC afin de réduire les risques liés aux investissements pour le développement dans des marchés difficiles et de permettre la réalisation de projets qui, autrement, ne pourraient pas se concrétiser. L’instrument de financement à des conditions privilégiées d’AMC, les CRSC, représente la plus grande part du profil de financement public du FC du gouvernement du Canada. Cependant, cette part a diminué au fil des 3 engagements, passant de 73 % à 60 %, sous l’effet des pressions en faveur de l’augmentation du financement de l’adaptation. AMC a toujours utilisé les CRSC pour tirer parti du travail et de l’expertise des BMD au niveau bilatéral et par l’intermédiaire des FIC, du FVC et du FIDA, et a récemment commencé à solliciter des fonds privés.

L’évaluation a montré l’utilité des CRSC comme moyen de soutenir l’atténuation des changements climatiques et d’attirer des capitaux publics et privés à l’appui de grands projets. Leur pertinence est cependant moins évidente dans d’autres contextes, en particulier dans les pays à faible revenu et en ce qui concerne l’adaptation, l’EG et les SFN, compte tenu des possibilités limitées (ou indémontrées) de rendement des investissements. Les CRSC financées ont eu une portée restreinte dans les PMA et PEID. Un autre frein à l’utilisation des CRSC découle du faible nombre de partenaires et de fonds mondiaux pour le climat au sein de l’architecture mondiale du FC, qui acceptent un grand volume de prêts financiers à conditions privilégiées, ce qui se traduit par des financements répétés d’un petit nombre de partenaires. De plus, les partenaires qui ont utilisé les CRSC pour soutenir l’adaptation et la résilience ont fourni du financement sous la forme de prêts souverains ou semi-souverains susceptibles d’accroître l’endettement des pays en développement, quoique de nouvelles options soient à l’étude (p. ex. dans les secteurs du tourisme, de l’agriculture et de la gestion de l’eau).

AMC a récemment diversifié ses CRSC afin de renforcer leur pertinence dans les domaines thématiques du financement climatique et d’en accroître la portée. Pour ce faire, le Ministère a appliqué des stratégies plus nuancées pour combler les déficits de financement, notamment en ciblant les PEID, l’élimination progressive du charbon et la remise en état des terres, et s’est efforcé d’élargir les partenariats relatifs aux CRSC. Pour les CRSC bilatérales, on a délaissé les projets d’énergie renouvelable dans les pays à revenu intermédiaire au profit de types d’investissements plus diversifiés dans les PMA et les PEID, même si, dans bien des cas, il était difficile d’établir l’effet de levier possible sur le plan financier ou du développement (voir les constats 12 et 13 plus loin).

Subventions et contributions

Figure 16 : Programmes de S et C dans les PMA et les PEID, par engagement de FC

* Au 31 mars 2024

Source : Base de données de l’équipe des statistiques du DPF sur le CF, données extraites en mai 2025.

Constat 6 : Les subventions pour le FC sont très utiles dans les pays à faible revenu où les besoins sont grands en matière d’adaptation et de résilience. Toutefois, une grande partie des fonds de subvention d’AMC a été destinée à du financement de base/soutien institutionnel.

Les données d’évaluation ont confirmé que les subventions traditionnelles et les contributions non remboursables sont souples, accessibles et d’un grand intérêt pour les pays en développement. La proportion des subventions a augmenté dans le profil de tous les engagements en matière de FC. Toutefois, l’enveloppe de subventions était déjà affectée en grande partie, laissant peu de fonds disponibles en dehors du financement de base/soutien institutionnel destiné aux organisations multilatérales et des engagements existants. Les personnes interrogées, tant internes qu’externes, se sont exprimées sur ces contraintes, jugeant qu’AMC n’avait « que des prêts à offrir » pour de nouvelles collaborations.

Les fonds de subvention pour le FC d’AMC sont diversifiés et versés par des canaux multilatéraux, bilatéraux ou un mélange des deux. Des subventions ont été accordées à des PMA (44 %) ainsi qu’à des PEID (18 %), abstraction faite des fonds non attribués et du financement régional. Le pourcentage destiné aux PMA a toutefois diminué au fil des 3 engagements relatifs au FC. Les S et C ont été mises à profit pour faire progresser des objectifs ciblés en matière d’égalité des genres dans le cadre des programmes codés EG3.

Les subventions d’AMC versé par les canaux multilatéraux a renforcé l’architecture mondiale du FC. Le Ministère a fourni un soutien financier à long terme au FEM, au FVC, au Fonds multilatéral pour la mise en œuvre du Protocole de Montréal, au GCRAI et à d’autres organismes. Dans d’autres cas, AMC a fourni un financement ponctuel, y compris pour des mécanismes importants au sein de l’architecture mondiale du FC, comme le Fonds de partenariat pour le carbone forestier (45 millions $ dans le cadre de l’engagement de 1,2 milliard $) et le Fonds d’adaptation (10 millions $ dans le cadre de l’engagement de 5,3 milliards $).

AMC utilise les subventions pour les programmes bilatéraux de FC gérés par ses Secteurs géographiques. Les personnes interrogées, les études de cas et les documents ont fait ressortir la souplesse des mécanismes bilatéraux pour répondre à l’évolution des besoins et des priorités des pays en développement. Ces mécanismes peuvent aussi soutenir l’architecture régionale pour le FC partout sur la planète (p. ex. Mécanisme d’assurance contre les risques de catastrophe dans les Caraïbes, Initiative Kiwa pour renforcer la résilience climatique dans le Pacifique).

Dans le cadre de l’engagement de 5,3 milliards $ pour le FC, AMC a mis en place l’initiative Partenariats pour le climat. Les personnes interrogées provenant des OSC et d’AMC considèrent qu’il s’agit d’un créneau unique pour développer l’expertise canadienne dans le domaine des SFN, tout en favorisant l’égalité des genres et les programmes menés par les Autochtones. Toutefois, les personnes interrogées ont fait état de délais de mise en œuvre trop courts (3 à 4 ans), qui ont eu un impact négatif sur l'engagement des communautés et les perspectives de viabilité. Des observations similaires ont été formulées concernant les délais courts de certains S et C issus d'engagements antérieurs.

Adéquation avec les besoins des pays en développement

Figure 18 : Adéquation avec les pays des études de cas

Constat 7 : Même si les outils et programmes d’AMC pour le FC sont globalement en adéquation avec les besoins des pays en développement, la pertinence des investissements variait d’un projet à l’autre, et l’accès au financement provenant de fonds mondiaux et aux CRSC était limité.

Les besoins des pays en développement sont divers, complexes et évolutifs, d’où la difficulté d’évaluer l’adéquation du FC d’AMC avec ces besoins. Dans l’ensemble, les outils de FC et les programmes proposés étaient adaptés aux besoins des pays en développement et ont évolué au fil des 3 engagements pour englober plus de secteurs et de régions vulnérables. Dans le cadre de l’engagement de 5,3 milliards $, AMC et ses partenaires ont travaillé à la conception de collaborations davantage ciblées sur les PMA et les PEID au moyen de plusieurs CRSC et de l’initiative Partenariats pour le climat. Le recours accru aux subventions dans le portefeuille du FC au cours du dernier engagement convenait bien aux besoins globaux des PMA et des PEID. Les documents, les études de cas et les entrevues ont révélé que les pays en développement préfèrent nettement les subventions, en particulier ceux ayant un niveau d’endettement élevé et des besoins importants en matière d’adaptation, de résilience et de renforcement des capacités. Ils ont également manifesté une préférence pour les programmes bilatéraux.

La conception et les objectifs généraux des programmes financés concordaient en grande partie avec les besoins ciblés dans les contributions déterminées au niveau national (CDNN) et les plans nationaux d'adaptation (PNA) des pays en développement; toutefois, les études de cas menées à l’égard de certains pays et l’analyse du rapport coût-efficacité ont relevé des exemples où la mise en œuvre des CRSC et des subventions n’a pas atteint les objectifs. Par exemple, certains investissements de CRSC ont été réalisés pour accroître l’efficience ou soutenir l’expansion d’activités commerciales du secteur privé, dont les possibilités de réduction des émissions de GES étaient modestes. Ces types d’activités étaient aussi peu susceptibles de donner lieu à des avantages connexes sur le plan du développement, en dehors de la création d’emplois directs temporaires ou d’éventuels emplois indirects liés à la distribution plus large des produits des entreprises. Certains projets agricoles soutenus par des S et C n’ont pas suffisamment tenu compte des possibilités de développement du marché, ce qui a empêché l’atteinte des résultats ultimes et fait rater des occasions d’augmenter la production. De plus, il manquait de financement lié au renforcement de la capacité d’adaptation des pays en développement (p. ex. infrastructures publiques résistantes au climat, comme des ponts, des usines de traitement de l’eau; financement de l’adaptation; pertes et dommages).

L’analyse des documents et les études de cas ont aussi montré que les pays en développement faisaient face à des défis pour accéder au FC en raison de la complexité de l’accréditation et de la lourdeur des procédures de demande (dans le cas des grandes entités fonctionnelles de la CCNUCC) et des faibles cotes de crédit et des conditions du marché (dans le cas des investissements sous forme de CRSC). AMC a commencé à se pencher sur ces enjeux au sein des conseils d’administration des fonds multilatéraux et avec les BMD. Le Ministère a également financé le Réseau d’accès au financement climatique et le Commonwealth Climate Finance Access Hub.

Constats : Mise en œuvre (Efficience)

Capacité du Ministère : gestion des CRSC

Figure 19 : Évolution de la capacité interne et de l’expertise d’AMC relativement à la gestion des CRSC

Administration des CRSC pour le financement climatique

• 1,2 G$, 2010-2013
  • Pas d’équipe distincte pour le FC (4 employés)
  • Aucune équipe ne soutient le financement novateur
  • 3 CRSC, 525 M$
• 2,65 G$, 2015-2021
  • Direction consacrée au FC (14 employés)
  • Bureau de la finance innovatrice (11 employés)
  • 12 CRSC, 1 196 M$
• 5,3 G$, 2021-2026
  • Direction consacrée au FC (22 employés)
  • Bureau de la finance innovatrice (13 employés)
  • Équipe d’analyse et de structuration financières (EASF) (6 employés)
  • 20 CRSC + CRSC prévues, 1 710 M$

Constat 8 : AMC a progressivement augmenté la capacité et l’expertise internes en matière de FC et a amélioré les processus liés aux programmes pour tenir compte de la nature unique des CRSC.

Au fil des 3 engagements, AMC a renforcé l’expertise interne et adapté les processus ministériels de gestion des contributions remboursables. Avant le lancement en 2018 de FinDev Canada, AMC a acquis une grande expérience de la gestion des contributions remboursables novatrices. À l’opposé, les donateurs analysés s’appuient sur leurs IFD de longue date pour soutenir le FC public.

Au début de l’engagement de 1,2 milliard $, une petite équipe (4 équivalents temps plein) a été constituée pour gérer les contributions remboursables. À l’époque, AMC comptait peu de personnel expérimenté dans la gestion d’opérations financières complexes, de sorte que la portée des premières CRSC se limitait aux collaborations avec les BMD. Le Ministère a élargi l’équipe du FC et créé de nouvelles fonctions de gestion des risques et de reddition de comptes, grâce à l’augmentation du financement et aux nouvelles autorisations stratégiques découlant des engagements relatifs au FC et d’autres programmes de financement novateur (voir figure 19). De 2016 à 2017, le Ministère a créé le Bureau de la finance innovatrice. En 2022, l’équipe chargée du FC est passée à 30 personnes à temps plein, gérant 20 des 24 CRSC pour le FC (3,7 milliards $) et dirigeant la stratégie, la planification, la programmation et la reddition de comptes du programme de financement international de la lutte contre les changements climatiques du Ministère. La même année, l’Équipe d’analyse et de structuration financières (EASF) a été créée et chargée de soutenir la gestion des contributions remboursables et d’en assurer l’intendance. Les équipes du financement novateur ont été confrontées à des défis pour recruter et à maintenir en poste du personnel spécialisé dans les domaines de la finance et de la comptabilité. Néanmoins, leurs niveaux de capacité actuels se sont stabilisés. Grâce au soutien d’autres directions de programmes concernées, ces groupes forment une équipe responsable des opérations financières et chargée de mener les négociations liées aux CRSC.

L’administration des CRSC nécessite une expertise financière approfondie et une compréhension des processus d’investissement qui sont actuellement limitées au sein d’AMC. Selon les chefs d’équipe de projet responsables des CRSC interrogés, la courbe d’apprentissage est abrupte. Ils considèrent comme essentiel le soutien de la direction et de collègues compétents, mais les outils et la formation disponibles sont jugés insuffisants ou mal diffusés. AMC ne propose pas actuellement de formation sur les contributions remboursables ni sur le financement novateur. Au cours des dernières années, les équipes de spécialistes de l’environnement et du genre ont élaboré des orientations techniques et documenté les leçons apprises de leur travail sur les CRSC pour le FC.

Processus ministériels : Analyse et structuration financières des CRSC

Constat 9 : Les rôles et responsabilités des 2 équipes participant à la gestion des risques financiers des CRSC n’étaient pas clairement délimités, ce qui a conduit à des disparités dans les méthodes de calcul des risques financiers et dans la tolérance au risque.

Il est complexe de gérer et d’estimer les profils de risque financier d’opérations financières remboursables comme les CRSC. C’est particulièrement le cas des CRSC fondées sur les rentrées de fonds, puisque ces contributions sont décaissées dans des sous-projets d’investissement dans divers pays et secteurs, de sorte que les remboursements proviennent de l’ensemble des activités d’investissement. L’estimation du risque financier tient compte d’une série de facteurs, tels que le type de projet, la durée, le taux d’intérêt du marché et le taux de défaut, qui peuvent fluctuer dans le temps en raison des conditions du marché et de chocs géopolitiques. Elle nécessite donc un jugement professionnel dans l’établissement des hypothèses et l’application des normes comptables.

Le Bureau de la finance innovatrice et l’EASF participent aux phases initiales de la gestion des risques financiers des CRSC. À mesure que les deux équipes se sont développées et ont évolué, leurs rôles et responsabilités n’ont pas été clairement délimités, ce qui a entraîné des chevauchements dans leur travail et des disparités en matière de tolérance au risque. Les modélisations financières de l’EASF sont utilisées pour l’évaluation initiale des critères financiers des propositions, puis celles du Bureau de la finance innovatrice sont utilisées pour déterminer le taux d'accumulation pendant les négociations et établir l’entente de CRSC. Comme la plupart des CRSC d’AMC sont fondées sur les rentrées de fonds, les conditions de l’entente (p. ex. les instruments admissibles, les pays sélectionnés, les limites d’exposition et les sous-bénéficiaires des investissements) influencent le profil selon la comptabilité d’exercice de la CRSC (voir l’encadré).

L’évaluation a révélé des disparités dans l’approche et les hypothèses utilisées par les 2 équipes. L’un des principaux domaines de divergences était l’estimation des pertes attendues, qui a d’importantes répercussions sur les profils selon la comptabilité d’exercice calculés pour les CRSC du FC. Cette différence variait généralement entre 5 % et 15 % pour les CRSC, l'EASF s'appuyant davantage sur l'estimation des pertes attendues par le partenaire et le Bureau de la finance innovatrice estimant des pertes plus élevées qui reflètent le profil de crédit des pays. Les entrevues avec les chefs d’équipe des projets et les partenaires des CRSC ont confirmé qu’AMC établissait des taux de pertes attendues plus élevés que ceux estimés par les partenaires de mise en œuvre. Des employés interrogés ont mentionné que l’application conservatrice des critères de risque avait entraîné la mise à l’écart de certains projets et partenaires prometteurs. Le Bureau de la finance innovatrice a fait appel à un évaluateur externe afin d'évaluer l'approche actuelle. L'évaluation a permis d'identifier certaines possibilités d'affiner l'approche afin de refléter des hypothèses moins conservatrices (par exemple, des notations de risque provenant d’une autre agence).

Constat 10 : La marge de manœuvre possible selon la comptabilité d’exercice pour soutenir l’utilisation des CRSC n’a pas été mise à profit, et moins de risques que prévu ont été pris.

Le cadre financier du gouvernement du Canada a établi pour les CRSC un certain seuil de risque financier, c’est-à-dire une part maximale non remboursable (plafond d’accumulation). Ce plafond est négocié par le ministère des Finances du Canada. Bien que le plafond d’accumulation ait été relevé pour l’engagement de 5,3 milliards $ par rapport aux engagements précédents, ce qui a permis au Ministère de négocier une plus grande part non remboursable, le profil selon la comptabilité d’exercice moyen d’une CRSC est resté constant d’un engagement à l’autre et inférieur au plafond pour l'ensemble des engagements à ce jour. Selon les estimations actuelles, le gouvernement du Canada pourrait recevoir 649 millions $ supplémentaires en remboursement par le biais des CRSC en cours, tel que calculé au moment de l'évaluation. Les calculs définitifs du montant des remboursements ne seront disponibles qu'à la fin du cycle de vie de chaque CRSC, car le profil d'accumulation peut fluctuer au cours du cycle de vie des CRSC.

Divers facteurs contribuent à la fluctuation dans le calcule du profil. Selon des calculs effectués pour l’analyse du rapport coût-efficacité, on estime que le profil selon la comptabilité d’exercice moyen d’un échantillon de CRSC issues des engagements de 1,2 milliard $ et de 2,65 milliards $ a été estimé de 5 % à 7 % inférieur à l’estimation initiale par le ministère au moment de la signature de l’entente. Les personnes interrogées et les documents examinés ont mentionné plusieurs raisons pour expliquer cette différence. Ces raisons comprennent l’application d’un taux d'accumulation maximal en fonction de la réserve de projets d’investissement initiale plutôt que des investissements effectivement réalisés, la sélection par les partenaires d'investissements moins risqués et une estimation plus élevée des pertes attendues. L’examen interne annuel du profil d’accumulation a également mis en évidence les fluctuations des taux d’intérêt comme ayant un impact sur le profil selon comptabilité d’exercice. Bien qu’il soit trop tôt pour observer un changement dans le calcule du profil selon comptabilité d’exercice des ententes de CRSC conclues dans le cadre de l’engagement de 5,3 milliards $, les mêmes hypothèses ont été utilisées pour estimer leurs taux d'accumulation au moment de la signature.

Un examen des sous-projets découlant des CRSC accordées à des fonds bilatéraux pour le FC, ainsi que des entrevues ont confirmé que les partenaires de mise en œuvre prenaient moins de risques dans la réalisation des investissements financés par les CRSC. La majorité des investissements ont été réalisés par des partenaires dans des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure : il s’agissait de créances de premier rang devant être remboursées en priorité au prêteur, et la monnaie utilisée était le dollar américain ou l’euro.

Bien que AMC ne communique pas aux partenaires son plafond d'accumulation cible, il les a encouragés à accepter des projets plus « risqués ». Aucune exigence claire n’a été fixée dans les ententes de CRSC. Les partenaires de CRSC interrogés ont fait état d’un manque de communication sur les objectifs et le profil de risque des CRSC pour le FC d’AMC au cours des négociations, ce qui a eu une incidence sur les types de projets que les partenaires ont inclus dans la filière de projets, en donnant la priorité à la viabilité financière. Les partenaires ont demandé une plus grande souplesse et un profil de risque plus élevé pour mieux soutenir les objectifs de développement. L’équipe du FC d’AMC a entamé une série de consultations avec les BMD pour discuter de la voie à suivre.

Source : OCDE, Evaluating financial and development additionality in blended finance operations, 2021.

Constat 11 : Le profil de financement des engagements ne permettait pas de gérer les risques des CRSC dans l’ensemble d’un portefeuille, les risques étant gérés par projet.

Pour l’engagement de 5,3 milliards $, le ministère des Finances du Canada a donné à AMC la possibilité de gérer le taux d'accumulation sur une base annuelle (plutôt que par projet), conformément au cadre financier du gouvernement. Dans la pratique, AMC a continué à gérer les CRSC pour le FC par projet individuel, en veillant à ce que chaque entente reste sous le plafond d'accumulation.

En raison du faible nombre de CRSC approuvées chaque année et de la longueur des processus de négociation, AMC disposait de peu de latitude dans la gestion du profil selon la comptabilité d’exercice sur une base annuelle. Cependant, on peut donner l’exemple récent d’une CRSC importante (1 milliard $ pour l’Initiative pour la transition accélérée de l’industrie du charbon des FIC) qui comprend 4 décaissements de 2021-2022 à 2025-2026. Le Ministère a pu utiliser la marge de manœuvre dégagée par ce projet en deçà du plafond d'accumulation en 2022-2023 et en 2023-2024 pour dépasser ce plafond dans le cadre d’autres ententes de CRSC conclues au cours de cette période. Cependant, outre ce cas, il y a eu peu de possibilités de mettre ainsi en balance les marges inutilisées annuellement selon la comptabilité d’exercice.

Les données d’évaluation donnent à croire que les pratiques actuelles de mise en œuvre des CRSC ne permettent pas de faire des investissements dans des marchés et secteurs plus risqués. Pour accroître les activités d’AMC dans ces domaines, il faudrait porter le profil de risque à son maximum pour l’ensemble du portefeuille au cours de la période de l’engagement afin de pouvoir combiner des projets à risque élevé et à faible risque.

Constat 12 : Dans la négociation des ententes de CRSC, la priorité a été accordée aux critères financiers. L’évaluation de l’effet de levier financier et sur le plan du développement d’une CRSC n’a pas reçu une attention suffisante.

L’intérêt des prêts financiers à conditions privilégiées réside dans l’effet de levier qu’ils sont susceptibles de produire sur le plan financier (c.-à-d. attirer des capitaux privés supplémentaires qui ne se seraient pas matérialisés autrement) ou du développement (c.-à-d. progrès au chapitre du développement qui n’aurait pas eu lieu autrement), ainsi que dans leur potentiel de rendement (remboursements).

Les entrevues menées avec le personnel d’AMC et les partenaires de CRSC ont montré que les négociations de CRSC étaient principalement axées sur les modalités des opérations financières, sans qu’une attention suffisante soit accordée à l’évaluation et à la négociation des dispositions relatives aux retombées financières et sur le plan du développement, d’où un certain « laxisme » à cet égard dans les ententes de CRSC. Un examen des ententes a montré que, sur les huit ententes de CRSC portant sur les engagements de 1,2 milliard $ et de 2,65 milliards $ échantillonnés pour l’analyse du rapport coût-efficacité, seules deux comportaient des cibles précises de mobilisation du secteur privé, mais aucune ne faisait mention de retombées ou d’avantages connexes sur le plan du développement. L’examen des ententes conclues dans le cadre de l’engagement de 5,3 milliards $ a révélé une amélioration des cibles, même si la définition des objectifs reste difficile.

Les études de cas ont révélé des exemples où les investissements de CRSC ont démontré un bon effet de levier sur les plans financier et du développement (p. ex. premier parc éolien dans un PEID), mais aussi des exemples où les investissements ne ciblaient pas un marché ou un produit ou service nouveau ou risqué, et ne faisaient pas non plus la preuve que d’autres modes de financement commercial n’étaient pas disponibles. Par comparaison, l’effet de levier est au cœur des évaluations du FC faites aux Pays-Bas, où l’on note des observations similaires concernant une catégorie d’investissements dont l’effet de levier ne semble pas convaincant, sur des investissements prêts à être retirés de la catégorie de l’APD (p. ex. énergie solaire dans des pays à revenu intermédiaire) et sur la nécessité de renforcer les critères d’évaluation de l’effet de levier des projets.

Constat 13 : La délégation de la prise des décisions d’investissement aux partenaires de CRSC a permis d’accroître l’efficacité fonctionnelle, mais a limité le contrôle et les possibilités de faire correspondre les investissements aux priorités du gouvernement du Canada.

AMC a délégué les décisions d’investissement aux partenaires de CRSC afin de tirer parti de leur expertise spécialisée et de leurs partenariats. L’efficacité fonctionnelle s’en est trouvée améliorée, compte tenu notamment du petit nombre de ressources d’AMC affectées à la gestion et au contrôle des opérations financières des CRSC complexes et de grande envergure. Cette façon de procéder a aussi permis de réduire le risque juridique.

AMC peut influer dans une certaine mesure sur les priorités et l’orientation des partenaires de CRSC en siégeant à leurs conseils d’administration. Par exemple, un représentant de l’équipe du FC participe à la gouvernance de fonds climatiques multi donateurs, et un représentant d’AMC siège au conseil d’administration de BMD. L’évaluation a montré que, si ce niveau de participation a permis de donner des orientations et de défendre les priorités canadiennes, notamment en matière d’égalité des genres, une influence limitée a pu être exercée à l’égard des critères de sélection des investissements. Les investissements ayant découlé des CRSC de 1,2 milliard $ ont été fortement concentrés sur les sous-secteurs de l’énergie renouvelable ayant de fortes chances de générer d’importantes réductions des émissions de GES. D’importants investissements ont également été réalisés dans le secteur bancaire et financier, qui a offert des possibilités de prêts en aval entraînant un potentiel de réduction des émissions à petite échelle. Les investissements rattachés à l’engagement de 2,65 milliards $ des CRSC ont été plus diversifiés sur une base sectorielle et intersectorielle. Certains étaient davantage axés sur le développement économique.

Les entrevues avec d’autres donateurs et l’analyse de ces derniers ont mis en évidence des pratiques qui permettent de parvenir à des modalités plus rigoureuses dans les prêts financiers à conditions privilégiées dès le début des négociations et dans les ententes, afin de garantir l’adéquation avec les objectifs climatiques et de développement. Par exemple, l’initiative GAIA dirigée conjointement par FinDev Canada a une cible de 70 % du financement affecté pour l’adaptation avec une cible de 25 % du financement affecté pour les PMA et les PIED, couvrant 19 pays présentant une forte vulnérabilité sur le plan climatique. Le Fonds néerlandais pour le climat et le développement a un objectif de 50 % (65 % étant souhaitable) du financement affecté pour l’adaptation, avec 25 % alloué aux PMA et 25 % pour les pays ciblés par le gouvernement, ainsi que 4 secteurs prioritaires liés à l’utilisation des terres et de l’eau.

Figure 20 : Investissements provenant des mécanismes bilatéraux établis par le Canada avec les BMD, par sous-secteur

Source : Base de données des sous-projets de CRSC d’AMC, avril 2024.

Systèmes ministériels

Constat 14 : Les systèmes d’AMC ne permettent pas de saisir et de suivre de manière adéquate la nature complexe des CRSC pour le FC.

Les contributions remboursables sont des opérations financières complexes et d’une grande ampleur, dont la conception et la gestion comportent des éléments qui leur sont propres par rapport aux subventions traditionnelles. Ces éléments comprennent l’évaluation des risques financiers, l’attraction de financements privés et publics supplémentaires, la filière d’investissements comprenant des sous-projets précis, ainsi que les remboursements.

Pour soutenir la gestion des CRSC, diverses équipes d’AMC ont mis au point des outils permettant de suivre et de contrôler les éléments des programmes financés tout au long du cycle de vie des CRSC, outils qu’ils continuent d’améliorer. Ces outils comprennent une base de données des décaissements du FC, une base de données qui recense les investissements dans les sous-projets découlant des CRSC, des outils de suivi des financements privés mobilisés, les calculs des évaluations financières des CRSC, le suivi des remboursements et une base de données des résultats du FC. Les données sont saisies dans Excel et Power BI et reposent en grande partie sur des processus manuels et la collecte de données, qui sont sujets à des erreurs de saisie et à des retards de mise à jour, comme l'équipe d'évaluation l'a observé à de multiples occasions. Les personnes interrogées au sein d’AMC ont souligné que, malgré les solutions élaborées au fil du temps pour soutenir le processus décisionnel relatif au FC, le Ministère ne dispose toujours pas d’un système de gestion des prêts qui permettrait de rationaliser la gestion des prêts financiers à conditions privilégiées. En 2023-2024, les CRSC pour le FC représentaient soit environ la moitié de la valeur des actifs totaux d’AMC. La gestion d’actifs aussi importants et de remboursements aussi complexes nécessite des systèmes appropriés.

Figure 21 : Cycle de vie d’une CRSC.

Processus ministériels : codage des marqueurs politiques d’une CRSC

Constat 15 : Il a été difficile d’appliquer aux CRSC pour le FC les marqueurs politiques liés aux changements climatiques et à l’égalité des genres, et les marqueurs attribués ne correspondaient pas toujours aux investissements réels.

La majorité des CRSC pour le FC sont versés par l’intermédiaire d’importants fonds mondiaux et de fonds gérés par des partenaires. Les partenaires ont généralement de 5 à 7 ans pour trouver et effectuer les investissements qui correspondent le mieux aux modalités des CRSC et aux plans d’investissement des partenaires. Par conséquent, les CRSC sont codées en fonction de leurs objectifs et de leur finalité déclarée ou selon la stratégie initiale et une filière de projets provisoire, car les projets ne sont généralement pas confirmés avant la fin de la période d’investissement. L’analyse du rapport coût-efficacité des CRSC a mis en évidence des disparités entre le codage des projets des CRSC et les investissements effectivement réalisés. Par exemple, 2 des 8 CRSC de l’échantillon étaient de nature transversale, mais les investissements réels ne visaient que des objectifs d'atténuation des changements climatiques ou d'adaptation à ceux-ci, et non les deux. Les S et C font l’objet d’une réévaluation lorsque la portée du projet change. Aucune exigence de ce type n’existe pour les CRSC.

Les spécialistes du domaine interrogés ont fait état de défis dans l’évaluation des CRSC et ont fait savoir que l’absence de réévaluation constituait une faille. Les limites du codage établi au début du processus découlent de l’absence d’une méthode d’évaluation des CRSC normalisée entre les spécialistes. L’équipe a depuis élaboré des orientations pour favoriser des évaluations méthodiques à l’appui de l’engagement de 5,3 milliards $. Toutefois, des défis persistent en raison de disparités dans les définitions utilisées par les BMD (problèmes résolus progressivement par des mises à jour de la méthodologie commune des BMD pour le suivi du financement climatique) et de l’utilisation de cibles « laxistes » dans les ententes de CRSC qui laissent une grande latitude aux partenaires de CRSC pour déterminer les investissements (sans mécanisme pour vérifier le respect des ententes). Les ententes CRSC conclues dans le cadre d'engagements antérieurs ne comportaient pas de résultats clairement définis et ciblés, ou leurs résultats étaient perçus par les partenaires comme étant discrétionnaires et sans objectifs. Les nouvelles ententes CRSC adoptent une approche plus solide en ce qui concerne les attentes en matière de rendement.

Méthodologie et codification des engagements 

Constat 16 : La méthode d’identification des activités liées au FC a permis de recenser la majorité des projets pertinents, mais présentait plusieurs disparités.

La méthodologie utilisée pour définir ce qui fait partie des programmes de FC public du gouvernement a évolué d’un engagement à l’autre, mais on y inclut généralement les projets codés comme ayant pour objectif « principal » l’adaptation aux changements climatiques ou l’atténuation de leurs effets (objectif de niveau 2, ou CC2). L’engagement de 1,2 milliard $ a été géré en fonction d’une liste de projets, tous les projets inclus étant codés CC2. L’engagement de 2,65 milliards $ comprenait principalement des projets CC2, mais permettait de financer une partie de quelques projets dans lesquels les changements climatiques figuraient comme objectif « important » (CC1) au cours de la 1re année. L’engagement de 5,3 milliards $ ne comprenait que des projets CC2. Les spécialistes de l’environnement d’AMC appliquent les marqueurs politiques liés aux changements climatiques, déterminant ainsi quels projets font partie du FC du GC.

Les programmes de FC d’AMC n’étaient pas exclusivement liés à l’enveloppe du FC. On a aussi pris en compte des projets dont le financement provenait d’autres enveloppes (p. ex. 2 CRSC du Programme d’innovation en aide internationale) ou des niveaux de référence du Ministère. Bien que ces projets aient été codés CC2, les entrevues ont confirmé que certains d’entre eux avaient été conçus pour viser d’autres objectifs principaux (p. ex. croissance économique durable), mais présentaient une grande pertinence pour l’action climatique, ce qui a rendu difficile l’harmonisation des exigences en matière de production de rapports pour le FC. Cette limite s'appliquait également aux projets multilatéraux. Comme l'ont montré les études de cas par pays, les partenaires ont également financé des programmes dont les objectifs principaux étaient le développement économique et les avantages climatiques secondaires, parfois à petite échelle.

Enfin, les entrevues ont révélé des inquiétudes quant à l’application du codage CC0 ou CC1 pour les projets agricoles et dans le domaine des SFN, qui sont exclus des engagements relatifs au FC public, mais qui sont susceptibles de produire d’importants résultats utiles en matière d’adaptation. Les personnes rencontrées ont remis en question l’application des définitions strictes de la CCNUCC. Une étude interne de la relation entre le codage des programmes agricole et les résultats visés confirme la complexité de l’évaluation.

Gouvernance des programmes

Constat 17 : La gouvernance du programme de financement international de la lutte contre les changements climatiques s’est globalement améliorée, le comité de gouvernance interministériel à l’échelon des directeurs généraux étant perçu comme une valeur ajoutée.

À la suite des recommandations issues de l’examen d’AMC en 2019 et d’une évaluation horizontale en 2020 (menée par ECCC) visant à combler les lacunes dans la prise de décision et la coordination relative au FC, AMC et ECCC ont mis en place de nouveaux mécanismes de gouvernance interministériels pour soutenir la mise en œuvre de l’engagement de 5,3 milliards $.

Selon le personnel du gouvernement du Canada interrogé, le rôle partagé entre AMC et ECCC dans la gouvernance des programmes a permis de tirer parti des forces des deux ministères. Le comité de gouvernance interministériel des directeurs généraux a été généralement perçu comme efficace et efficient pour assurer la coordination entre les entités du gouvernement du Canada et tirer parti de l’expertise technique de ses propres membres. Les avis sont toutefois partagés quant à l’incidence de ces mécanismes sur les choix de programmes et quant à la possibilité de déléguer des tâches à des directeurs agissant plus directement dans les programmes. L’utilité du comité au niveau des sous-ministres a été perçue comme plus limitée en raison de sa contribution moins directe à l’administration du FC ou aux enjeux connexes. Pour améliorer l’efficacité, les personnes interrogées ont souligné la nécessité d’alléger les mécanismes de gouvernance interministériels afin de laisser agir les personnes s’occupant directement des programmes et de la coordination des politiques.

Constat 18 : Au sein d’AMC, les mécanismes de gouvernance soutenant le FC ont évolué, mais ne comportaient que peu de fonctions de contrôle ou de remise en question.

Un comité des directeurs généraux sur le financement climatique a été mis en place au sein d’AMC afin d’assurer l’exécution stratégique et coordonnée des programmes. Ce comité a activement soutenu la mise en œuvre de l’engagement de 5,3 milliards $ au cours de ses 3 premières années d’existence, mais n’a pas poursuivi ses activités à mesure que les fonds du FC ont été affectés. À la place, le nouveau Comité consultatif des directeurs généraux sur l’aide internationale, créé en 2024, fournit maintenant des conseils, lorsqu’il y a lieu.

En ce qui concerne les approbations du financement des CRSC, le contrôle est assuré par le Comité d’investissement présidé par le dirigeant principal des finances, soutenu par le Comité de triage au niveau des directeurs, lequel se concentre sur les contributions remboursables.

Dans l’ensemble, les comités ont contribué à la planification des investissements, mais ont exercé peu de fonctions de contrôle ou de remise en question. Le comité des directeurs généraux pour le FC a joué un rôle important de coordination entre les Secteurs chargés de la mise en œuvre des programmes de FC et du suivi des objectifs des engagements, mais il n’a apporté qu’une contribution limitée aux CRSC et au contrôle du rendement. Ces limites en matière de contrôle touchent également le Comité d’investissement. Les membres des comités d’investissement et de triage ont été considérés comme ne disposant pas d’une expertise suffisante pour assurer une fonction d’évaluation stratégique et de remise en question des CRSC du FC nécessitant une solide expertise dans les domaines de la finance, du climat et de l’environnement, ainsi que des résultats en matière de développement. De plus, leur capacité à superviser la gestion financière, les retombées sur le plan du développement et l’optimisation des ressources a été limitée par le peu d’informations communiquées sur le rendement et les résultats du FC. Par conséquent, le Comité d’investissement n’a pas examiné le portefeuille de contributions remboursables sous l’angle des incidences en matière de développement et du respect des politiques. Des efforts ont été déployés pour apporter une expertise supplémentaire et établir la version définitive du mandat du Comité de triage.

De plus, le Bureau de la finance innovatrice soutient d’une part le rôle du dirigeant principal des finances en fournissant une évaluation indépendante de la fiabilité des informations financières, toutefois, d’autre part, participe également à l’évaluation du risque financier des propositions de CRSC et dans les négociations subséquentes. Ce double rôle contribue à la perception d’un conflit d’intérêts.

Mesure du rendement

Figure 22 : Types de cadres de mesure du rendement qui alimentent l’évaluation du rendement du FC

Constat 19 : Malgré les améliorations apportées à la mesure du rendement de l’engagement de 5,3 milliards $, la quantité et la qualité des données disponibles sur le rendement du FC empêchent AMC d’exposer clairement l’efficacité, les retombées et l’optimisation des ressources de ses contributions au FC.

La complexité des programmes de FC entraîne des défis importants pour la mesure du rendement, en particulier dans un contexte où une grande partie des fonds sont fournis par des canaux multilatéraux et mis en commun avec d’autres financements de donateurs. Le Ministère a peu d’expérience de la mesure du rendement et du suivi des résultats d’objectifs politiques et d’engagements tels que ceux qui se rattachent au FC, ainsi que de la production de rapports à cet égard. Il dispose également de données ventilées limitées qui reflètent la diversité des bénéficiaires de la programmation.

Dans le cadre des engagements de 1,2 milliard $ et de 2,65 milliards $, peu d’attention a été accordée à la définition de mesures du rendement. Pour l’engagement de 5,3 milliards $, une approche plus structurée de la mesure du rendement a été adoptée. Elle comprend un cadre de résultats des engagements incluant un modèle logique et un cadre de mesure du rendement. Un cadre plus large de suivi, d’évaluation, de production de rapports et d’apprentissage a également été élaboré. Toutefois, les systèmes de définition, de suivi, de gestion du contrôle de la qualité et de production de rapports sur le rendement d’AMC comportent toujours de grandes lacunes à l’égard des engagements pour le FC. Le modèle logique des engagements et les indicateurs connexes n’ont pas permis de saisir de manière adéquate les objectifs politiques du FC et ont principalement porté sur les résultats associés aux activités des projets de développement. Les trois principaux indicateurs de rendement clés (IRC) relatifs aux engagements ciblaient des aspects limités des programmes de FC d’AMC. Les indicateurs aux niveaux immédiat et intermédiaire étaient nombreux (50), et 30 d’entre eux ont été retenus pour faire l’objet de rapports au Conseil du Trésor. Certains indicateurs étaient axés sur des projets, tandis que d’autres reprenaient des éléments de l’intention stratégique ou de l’ambition de l’engagement du gouvernement du Canada. Bien des cibles et des points de références étaient fondés sur des données limitées au sujet du rendement tirées de l’engagement de 2,65 milliards $, et leur signification était difficile à interpréter.

L’équipe du FC a mis au point un sondage annuel sur les résultats du FC, afin de recueillir des informations sur l’ensemble des projets liés au FC en fonction d’une série complète d’indicateurs de rendement. Après un projet pilote en 2023, le sondage de 2024 a été mené à bien, mais comportait des limitations notables qui ont nui à la rigueur et à la fiabilité des informations recueillies (p. ex. faible taux de réponse pour les indicateurs individuels, résultats nécessitant de multiples validations et un contrôle de qualité approfondi, adéquation limitée des rapports des projets multilatéraux, etc.). Compte tenu de la diversité des instruments, des mécanismes et des partenariats pour le FC, les données relatives au rendement proviennent de différents systèmes de suivi et d’évaluation. Un contrôle de la qualité des données a révélé que l’amalgame de données provenant de divers systèmes partenaires ne donnait pas de résultats comparables et qu’il fallait une représentation plus nuancée des données.

Le suivi des CRSC et la production de rapports sur le rendement des CRSC ont posé d’autres défis. En tant qu’instruments novateurs, les CRSC visent à attirer des ressources financières supplémentaires et à accroître les résultats en matière de développement. Ces résultats sont souvent des changements systémiques qui comprennent la création de nouveaux marchés, la démonstration de la viabilité de nouvelles technologies ou l’élargissement de solutions. Ces changements sont lents et nécessitent un suivi à long terme. L’analyse coût-efficacité a révélé que le suivi et la communication des résultats des CRSC n’étaient ni cohérents ni systématiques. De manière générale, les cibles n’étaient pas définies ou fondées sur la filière de projets initiale. Une attention insuffisante a été accordée à l’élaboration et à l’inclusion d’un cadre de résultats dans les ententes de CRSC jusqu’en 2024, où des progrès notables ont été accomplis à cet égard dans les ententes de CRSC les plus récemment conclues, qui comportent désormais des ensembles élargis d'indicateurs. Dans le cas des CRSC multilatérales, il n’a pas été possible de fixer des cibles pour la contribution du gouvernement et d’attribuer des résultats à celle-ci.

Constats : Efficacité

Mobilisation du financement privé

Figure 23 : Résultats de la mobilisation du secteur privé

Remarque : *D’après les résultats publiés en date de mars 2025.

Source : Données sur la mobilisation du secteur privé de l’équipe des statistiques du DPF, en date de mars 2025.

Constat 20 : Les programmes de FC d’AMC ont mobilisé des capitaux privés et d’autres financements publics conjoints. Les investissements des partenaires d’AMC dans l’atténuation des changements climatiques et dans les pays à revenu intermédiaire ont attiré des capitaux dans une plus large mesure que ceux dans l’adaptation et les marchés moins avancés.

Les 3 engagements ont pour objectif de mobiliser des fonds privés. Le gouvernement n’a pas défini de cible pour la mobilisation de fonds privés dans le cadre de l’engagement de 1,2 milliard $. En revanche, pour l’engagement de 2,65 milliards $, il a fixé un objectif de 0,5 $ d’investissement du secteur privé pour chaque dollar de fonds publics, et pour l’engagement de 5,3 milliards $, cet objectif a été porté à 0,75 $ d’investissement du secteur privé pour chaque dollar de fonds publics.

Depuis 2017, AMC a intégré à ses processus de collecte de données la communication d’informations sur la mobilisation des financements privés. Cependant, la mise à disposition des données souffre de retards importants, les chiffres sur les montants mobilisés n’apparaissant souvent que plusieurs années après le versement initial. De plus, les résultats sont rapportés à l’échelle des activités pour chaque investissement, plutôt qu’à l’échelle globale des engagements (voir figure 23). Selon les hypothèses qui sous-tendent l’objectif, à savoir qu’un dollar de financement public devrait mobiliser 0,50 $ de financement privé, AMC a effectivement atteint cet objectif pour l’engagement de 1,2 milliard $, lequel a principalement soutenu des investissements dans les secteurs de l’énergie et de la finance dans les pays à revenu intermédiaire. En revanche, la cible fixée pour l’engagement de 2,65 milliards $ est loin d’être atteinte, en partie à cause de retards importants dans la communication des informations.

L’étude d’analyse du rapport coût-efficacité a fourni des preuves supplémentaires que toutes les CRSC échantillonnées dans le cadre des 2 premiers engagements relatifs au FC ont attiré des capitaux privés et des financements publics conjoints. Les projets d’atténuation et dans la région Asie-Pacifique ont eu tendance à attirer plus de capitaux au total; toutefois seuls quelques CRSC échantillonnées comportaient une distinction entre les financements publics et privés mobilisés (voir figure 24). Les CRSC ont été le principal moyen d’attirer des financements à grande échelle du secteur privé. Néanmoins, la plupart des ententes de CRSC n’ont pas quantifié les cibles de mobilisation du secteur privé, y compris dans le cadre du troisième engagement.

Figure 24 : Ratio de financement conjoint

Source : Étude interne d’analyse coût-efficacité

Conformément aux tendances mondiales et à l’étude sur le rapport coût-efficacité, la plupart des financements privés mobilisés par AMC soutiennent l’atténuation et sont concentrés dans les pays à revenu intermédiaire. Leur présence est limitée dans les PMA et les PEID. Le ratio plus élevé au titre du premier engagement dénote aussi la plus grande concentration des investissements dans les pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure et de plus grands investissements dans les secteurs liés à l’énergie renouvelable. Parmi les 6 principaux pays bénéficiant de financements du secteur privé mobilisés par les investissements du Canada dans le FC, 5 pays étaient à revenu intermédiaire de la tranche supérieure (voir figure 25).

Dans ses investissements, AMC a principalement utilisé les créances de premier rang (plutôt que des modes d’investissement plus risqués, comme les créances subordonnées ou les prises de participation), qui sont susceptibles de générer une mobilisation plus importante. Par exemple, dans le cadre de l’engagement de 2,65 milliards $, 68,1 % des investissements dans les sous-projets pour le FC ont été réalisés au moyen de créances de premier rang.

Dans l’ensemble, les résultats de la mobilisation d’AMC suivent les tendances mondiales. Le ratio rapporté par AMC se situe dans la fourchette des résultats de mobilisation obtenus par d’autres donateurs, dont beaucoup s’appuient sur des IFD pour attirer des financements privés. Certains donateurs ont obtenu de meilleurs résultats en matière de mobilisation de fonds privés (p. ex. la moitié du FC néerlandais déclaré pour la CCNUCC provient de sources privées, contre 8 % pour le FC du Canada) grâce à des investissements importants dans des fonds mixtes ciblés gérés par des IFD et des gestionnaires d’investissements axés sur le climat.

Figure 25 : Principaux pays bénéficiant de la mobilisation du secteur privé

Source : Données sur la mobilisation du secteur privé de l’équipe des statistiques du DPF, en date de mars 2025.

Résultats en matière d’atténuation

Figure 26 : Objectifs et coûts de réduction des GES, en dollars américains

Source : Étude interne d’analyse coût-efficacité

Constat 21 : Le FC d’AMC a donné lieu à de grandes avancées dans l’obtention de résultats en matière d’atténuation des changements climatiques. On observe des réussites notables dans le domaine de la production d’énergie renouvelable.

Jusqu’en mars 2024, AMC a versé près de 5 milliards $ à des projets ayant pour objectif principal l’atténuation des changements climatiques, dont 77 % par l’intermédiaire de CRSC. Grâce à la mobilisation de fonds privés et publics supplémentaires, les CRSC d’AMC ont été un bon moyen de réaliser des investissements à grande échelle en matière d’atténuation, l’énergie renouvelable ayant été au cœur des priorités dans l’ensemble des engagements. Dans le cadre de l’engagement de 1,2 milliard $, les contributions d’AMC au moyen de CRSC bilatérales et du Fonds pour les technologies propres (FTP) des FIC ont soutenu le développement du marché de l’énergie renouvelable, en particulier de l’énergie solaire photovoltaïque et de l’énergie éolienne, dont la viabilité financière a depuis été démontrée dans de nombreux pays en développement et dont les coûts sont inférieurs à ceux des combustibles conventionnels. L’engagement de 2,65 milliards $ a permis de poursuivre les investissements importants dans l’énergie renouvelable, mais leur proportion globale a diminué à mesure que les investissements se sont diversifiés dans différents secteurs. On ne dispose pas encore d’information sur les investissements en CRSC liées à l’engagement de 5,3 milliards $, mais celles-ci comprennent une CRSC de 1 milliard $ à l’appui de l’Initiative pour la transition accélérée de l’industrie du charbon des FIC afin de développer des sources d’énergie propres dans des marchés dépendants du charbon (p. ex. Inde, Indonésie, Afrique du Sud).

Le gouvernement du Canada et AMC ont fixé des cibles de réduction des émissions de GES et suivi les progrès accomplis pour les atteindre dans le cadre des engagements de 2,65 milliards $ et 5,3 milliards $ (voir l’encadré). Aucune cible n’a été fixée pour l’engagement de 1,2 milliard $. Dans l’ensemble, l’établissement des rapports a été entravé par les différences entre les méthodes utilisées par les partenaires pour calculer les équivalents de réduction des émissions et par le manque de distinction entre les estimations des réductions attendues et réelles.

L’étude d’analyse du rapport coût-efficacité a fourni d’autres données probantes sur l’obtention de résultats en matière d’atténuation grâce aux CRSC. Elle a révélé de solides résultats en matière d’atténuation parmi les CRSC échantillonnées, en particulier ceux obtenus grâce à des investissements dans l’énergie renouvelable dans les pays à revenu intermédiaire. Les grands mécanismes multilatéraux de CRSC (FVC, FIDA et FTP) fixent des objectifs globaux de réduction des GES plus élevés que ceux des CRSC bilatérales (voir figure 26). Les investissements en dollars par Mt ont toutefois montré des tendances similaires entre les CRSC, à l’exception du FTP qui a permis le déploiement à grande échelle d’une multitude de technologies d’énergie propre. Dans l’ensemble, l’étude a conclu que les CRSC de l’échantillon étaient en voie d’atteindre les cibles de réduction des émissions et d’accroître l’accès à des sources d’énergie renouvelable, les capacités à cet égard et la sécurité énergétique.

Les programmes de S et C bilatéraux et multilatéraux ont également permis d’obtenir des résultats en matière d’atténuation, mais ceux-ci n’ont pas fait l’objet d’un suivi systématique ou n’ont pas été agrégés dans les rapports. On parle, par exemple du Fonds de partenariat pour le carbone forestier et d’autres programmes de SFN, ainsi que de projets agricoles qui ont permis de capturer du carbone (p. ex. l’agroforesterie) ou de réduire les émissions (p. ex. celles du secteur de l’élevage).

Résultats en matière d’adaptation

Figure 27 : Synthèse des données probantes relatives à l’adaptation présentées dans les études de cas par pays

Constat 22 : Les programmes d’AMC ont permis d’obtenir de bons résultats immédiats et intermédiaires en matière d’adaptation, notamment dans les domaines de l’agriculture adaptée au climat, de la remise en état des systèmes naturels et de la préparation aux risques de catastrophes. Les données probantes présentées sur les résultats à long terme n’étaient pas concluantes, les progrès à long terme étant limités à l’échelle nationale et locale.

Étant donné le fait de plus en plus reconnu que les pays en développement sont les plus touchés par les effets des changements climatiques, le GC et AMC ont consacré une plus grande proportion des programmes de FC à l’adaptation dans l’ensemble des engagements.

Comme le montrent les travaux de recherche, la détermination et la mesure des résultats en matière d’adaptation sont limitées par le manque de définition de la portée de l’adaptation, la nature à long terme des résultats associés au renforcement de la résilience, les enjeux de comparabilité des résultats entre les secteurs et les milieux, le défi d’établir des points de référence pertinents et le manque de temps pour effectuer une planification adaptée au contexte. À cause de ces obstacles omniprésents, il a été généralement difficile de rendre compte de l’« amélioration de la résilience climatique » à la suite de projets de FC, malgré les données indiquées sur le nombre de personnes touchées et certains résultats de projets sectoriels (voir figure 27). L’interprétation de leur importance posait toutefois un défi et dépendait du contexte.

Les études de cas par pays ont révélé des exemples tangibles d’amélioration de la résilience et de diminution de la vulnérabilité. Par exemple, au Sénégal, l’équipe d’évaluation a visité 4 projets visant à améliorer les moyens de subsistance socioéconomiques des ménages agricoles, en particulier ceux des femmes et des jeunes. Ces projets ont démontré que l’adoption de technologies novatrices et abordables, ainsi que de pratiques agricoles adaptées au climat, était essentielle pour renforcer la résilience aux aléas climatiques. Les projets visités au Sénégal et en Indonésie ont également permis de relever des exemples de progrès réalisés dans la remise en état des écosystèmes locaux qui soutiennent les moyens de subsistance. La Jamaïque a obtenu de bons résultats en matière de réduction des risques de catastrophe et de préparation, grâce à l’utilisation réussie de techniques d’assurance, de programmes de protection sociale, de renforcement des capacités des institutions gouvernementales et de préparation à l’échelle communautaire.

Pour les CRSC, les projets d’adaptation sont perçus comme difficiles et moins viables sur le plan commercial. L’analyse coût-efficacité a révélé que seuls les partenaires (p. ex. le FIDA) disposant d’un mandat et d’une expertise dans les secteurs liés à l’adaptation ont atteint les résultats visés en matière d’adaptation. D’autres partenaires de CRSC, en particulier les BMD, ont éprouvé des difficultés à mettre en œuvre des activités d’adaptation et à suivre les résultats. Le manque d’expertise et de capacité technique pour monter un dossier convaincant, ainsi que l’incertitude quant au niveau de risque que le GC est prêt à accepter, ont été cités comme freins à l’investissement dans l’adaptation.

Avantages connexes sur le plan du développement

Constat 23 : Les programmes de FC d’AMC ont produit divers avantages connexes sur le plan du développement, mais ceux-ci ont rarement fait l’objet d’un suivi.

L’examen des rapports des partenaires et des études de cas par pays montre que les programmes de FC d’AMC ont généré des avantages connexes pour le développement, principalement d’ordre économique, tels que la création d’emplois et l’emploi (direct et en aval) qui ont constitué d’importantes sources de revenus pour les membres de la communauté. Les projets de production d’énergie à grande échelle ont contribué à accroître la stabilité de l’approvisionnement en électricité ou à en augmenter la couverture, ce qui pourrait contribuer positivement à de multiples autres avantages connexes pour le développement, mais il est difficile d’en faire le suivi.

Les programmes examinés ont également contribué à une série d’autres avantages connexes, tels que la participation communautaire et l’amélioration des conditions de vie et de travail, l’amélioration des infrastructures ou des services à petite échelle au sein des communautés ciblées, des possibilités supplémentaires d’éducation ou de formation, ainsi que le développement du marché. La plupart des avantages connexes observés en Jamaïque, au Sénégal et en Indonésie étaient locaux, avec un potentiel d’élargissement limité. Certains projets ont conduit à l’adoption d’interventions par des communautés voisines et à une participation accrue au projet pendant la mise en œuvre, ce qui a élargi l’ampleur des résultats au-delà des objectifs initiaux. Des témoignages anecdotiques émanant de groupes de femmes font état d’exemples d’indépendance financière acquise grâce à une augmentation de l’emploi. Bien que ces avantages soient présents à petite échelle, ils témoignent des retombées importantes que peuvent avoir les initiatives financées.

Il a été toutefois difficile d’évaluer les avantages connexes pour le développement, car ceux-ci n’étaient pas clairement définis par les partenaires, qui n’étaient pas non plus tenus de faire rapport à ce sujet ni encouragés à le faire. L’information disponible était limitée. Les données les plus systématiques trouvées portaient sur les résultats en matière d’emploi et sur les nouveaux emplois dans le secteur de l’énergie. Comme l’indique l’étude sur le rapport coût-efficacité, la plupart des CRSC ne prévoyaient pas de suivi des avantages connexes sur le plan du développement. L’examen des sous-projets bilatéraux découlant de CRSC a révélé le potentiel variable des effets des investissements sur le développement. En effet, les projets pouvaient aussi bien entraîner une forte hausse des emplois directs ou du développement d’entreprises et de secteurs (p. ex. investissements directs dans les secteurs du tourisme et de l’hôtellerie) que créer des emplois temporaires dans le secteur de la construction ou des emplois indirects (p. ex. expansion d’activités commerciales), en passant par des projets à l’effet de levier moins évident (p. ex. accroissement de la capacité des institutions financières d’accorder des prêts verts).

La France est ressortie comme un chef de file dans ce domaine. Sa stratégie de 2025 à 2030 est axée sur le renforcement des avantages connexes et des synergies entre ses priorités transversales, qui comprennent des investissements visant à concilier climat, nature et développement. Dès 2018, la France s’est engagée à ce que le financement des avantages connexes relatifs au climat représente 50 % de son financement.

Avantages connexes pour la nature et la biodiversité

Constat 24 : Il manque de données sur les avantages connexes produits pour la nature et la biodiversité par les programmes de FC d’AMC. L’expansion notable des programmes de SFN dans le cadre de l’engagement de 5,3 milliards $ est susceptible de favoriser la conservation de la biodiversité, la remise en état et un fonctionnement pérenne des écosystèmes.

Dans les rapports des partenaires, y compris ceux liés aux CRSC, il manque des données importantes sur les avantages connexes pour la nature et la biodiversité. Les informations fournies portent principalement sur l’utilisation durable des terres et la remise en état des écosystèmes, mais sans rendre compte de l’étendue, de l’adéquation ou de la durabilité de ces activités. Dans les projets examinés au cours des études de cas par pays, certains indicateurs par projet de FC n’étaient pas suffisamment nuancés pour inclure la biodiversité, car ils portaient principalement sur les résultats sur le plan climatique et ne favorisaient pas la prise en compte des considérations relatives à la biodiversité.

Dans l’engagement de 5,3 milliards $, l’important virage opéré en faveur des SFN et de la biodiversité offre la possibilité d’explorer et de mieux saisir les données sur les avantages connexes pour la nature et la biodiversité. Toutefois, au moment de l’évaluation, la plupart des projets n’en étaient qu’à leur deuxième année de mise en œuvre, et la conception et la réalisation des activités de ces projets faisaient l’objet d’une collaboration active avec les parties prenantes. Les premiers échos recueillis lors des visites sur le terrain et des entrevues font état d’une participation locale accrue et d’une meilleure connaissance de l’importance de la préservation et de la remise en état des écosystèmes naturels et des possibilités qui s’offrent à cet égard. L’intégration et la valorisation du savoir autochtone et des SFN dans la conception et la mise en œuvre des projets ont constitué un domaine de réussite important pour l’engagement de 5,3 milliards $ et son initiative Partenariats pour le climat.

Outre les résultats directs de la mise en œuvre des projets, le financement d’AMC a renforcé la base de données probantes sur les SFN, contribuant ainsi à une meilleure compréhension des approches participatives de la lutte contre les changements climatiques. En collaboration avec des OSC, AMC a organisé plusieurs activités d’apprentissage visant à diffuser les premières leçons tirées sur la manière de produire des avantages connexes pour la biodiversité qui sont mesurables et peuvent s’appliquer à plus large échelle à partir des programmes de SFN.

En dehors du FC, AMC contribue également à l’obtention de résultats liés à la nature et à la biodiversité grâce à son Programme pour la biodiversité internationale, doté d’une enveloppe de 350 millions $, notamment utilisée pour financer le Fonds-cadre mondial pour la biodiversité et l’Union internationale pour la conservation de la nature.

Résultats de l’égalité des genres

Figure 28 : Répartition du codage d’EG, par engagement.

Source : Base de données de l’équipe des statistiques du DPF, données extraites en mai 2025.

Remarque : Le nombre de projets portant expressément sur l’égalité des genres (EG-3) est passé de 4 (engagement de 2,65 G$) à 12 (engagement de 5,3 G$); ces projets relèvent en grande partie d’OSC dans le cadre de l’initiative Partenariats pour le climat.

Constat 25 : Des progrès ont été réalisés en ce qui concerne la participation des femmes et des groupes vulnérables aux programmes de FC, le développement de leurs compétences et de leurs connaissances et le renforcement des capacités institutionnelles en faveur de l’égalité des genres, mais des défis subsistent.

Les rapports de synthèse du Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) reconnaissent que les effets des changements climatiques touchent de manière disproportionnée les femmes et d’autres groupes marginalisés et peuvent exacerber les inégalités existantes. Pour remédier à ces effets, il faut adopter une approche qui tient compte de la dimension de genre, ce qui est conforme à la politique d’aide internationale du Canada.

L’examen des documents, les entrevues et les études de cas par pays ont confirmé que les activités financées par le FC tiennent compte de l’engagement d’AMC en faveur de l’EG et de l’intégration sociale. Le leadership d’AMC dans le domaine de l’EG a été illustré par ses S et C, ses efforts de sensibilisation et sa participation aux conseils de gouvernance de partenaires multilatéraux. Ces efforts ont conduit à des exemples d’intégration notable de l’égalité des genres dans les projets financés et dans les activités commerciales des partenaires de mise en œuvre. Les efforts d’AMC ont également conduit à la mise en place d’un financement particulier pour les initiatives axées sur l’EG dans les grands fonds climatiques, tels que les FIC.

Certes, les indications de progrès transformateurs (évolution des normes, amélioration de l’accès des femmes aux ressources et à la prise de décision) sont largement anecdotiques et varient considérablement en fonction du contexte et des obstacles systémiques. Néanmoins, les programmes de FC du Canada ont fait avancer la réalisation d’objectifs en matière d’EG dans tout le spectre du changement. Les études de cas ont montré que les programmes financés par le FC ont permis d’accroître la participation des femmes et de groupes vulnérables aux activités liées au climat et d’améliorer leurs connaissances et leurs compétences. L’adoption de pratiques agricoles adaptées au climat par les productrices en est un exemple. Plusieurs projets examinés ont renforcé la capacité institutionnelle des gouvernements nationaux des pays en développement et celle des partenaires locaux de mise en œuvre à faire progresser l’EG dans leurs politiques, plans et programmes.

L’intégration de l’EG dans les CRSC et les projets d’atténuation s’est avérée difficile. L’analyse coût-efficacité a révélé que les partenaires de CRSC avaient du mal à mettre en œuvre les objectifs d’égalité des genres. L’analyse et les entrevues ont révélé des craintes que la multiplication des objectifs du FC détourne l’attention des grands objectifs climatiques, augmente les coûts sans entraîner d’effets substantiels ou décourage la participation de certains investisseurs privés. Cependant, l’importance de profiter des possibilités de faire progresser l’EG est reconnue.

Les efforts d’AMC pour accroître les points d’ancrage en vue d’obtenir des résultats en matière d’EG ont été généralement bien accueillis et souvent adaptés au contexte et à l’état de préparation des pays en développement, tout en nécessitant toutefois un engagement soutenu. Les résultats à long terme de ces efforts restent inconnus.

Exemples de résultats en matière d’égalité des genres

Capacité institutionnelle

Le projet « Enabling Gender-Responsive Disaster Recovery, Climate and Environmental Resilience in the Caribbean » du Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) a franchi des étapes importantes en vue de l’élaboration de politiques et de plans stratégiques axés sur l’égalité des genres dans les Caraïbes. Par exemple, ces efforts ont aidé le gouvernement de la Jamaïque à réaliser une analyse complète de l’égalité des genres pour le cadre stratégique sur les changements climatiques, à mettre à jour une stratégie nationale de transport adaptée au climat et favorisant l’EG, ainsi qu’à mettre au point des lignes directrices budgétaires favorisant l’EG qui détaillent la manière dont les budgets gouvernementaux devraient être affectés pour soutenir l’intégration de l’égalité des genres.

Incitations basées sur le rendement

La BID a commencé à mettre en œuvre l’utilisation d’incitations basées sur le rendement et axées sur l’EG au moyen de ses financements mixtes en 2015, y compris le Fonds climatique canadien pour le secteur privé dans les Amériques. La BID offre des taux d’intérêt réduits ou des subventions au rendement en fonction de l’atteinte de critères axés sur le genre (p. ex. embauche de femmes, participation des femmes à des stages, augmentation du nombre d’entreprises dirigées par des femmes qui reçoivent des prêts). Les recherches récentes montrent que des mesures d’encouragement de cette nature augmentent les probabilités d’amélioration de la représentation et de l’accès au financement des femmes.

Changements dans la communauté

Le projet Solutions écosystémiques d’adaptation durable, financé par l’initiative Partenariats pour le climat, a offert aux femmes et aux jeunes femmes du Sénégal la possibilité de jouer un rôle de premier plan dans la mise en place de modes de gestion durable des ressources naturelles. La participation active des femmes au soutien des chaînes de valeur et à la construction de l’installation de transformation a renforcé leur sentiment d’appartenance et d’être parties prenantes. Le projet a favorisé la cohésion de la communauté et encouragé la collaboration entre les femmes et les hommes dans les activités communautaires, ce qui a permis de combler les écarts entre les genres et de promouvoir l’inclusion dans le milieu.

Mécanismes d’égalité des genres ciblés au sein des fonds mondiaux

Dans le cadre du Programme Accélération de la transition vers l’abandon du charbon, les FIC ont lancé un Mécanisme d’élimination progressive du charbon dirigé par les femmes, financé par AMC. Cette subvention vise à encourager le leadership des femmes en matière de climat et leur participation à la conception et à la mise en œuvre de stratégies et de plans de transition du charbon vers les énergies propres. Il s’agit d’une occasion unique pour le Ministère d’exercer un leadership dans un contexte multilatéral et dans l’un des plus grands fonds d’atténuation mondiaux. À ce jour, un travail important a été accompli en matière de production de connaissances, de consultations et de plaidoyer, ce qui a permis d’accroître la connaissance l’intérêt et l’adhésion des intervenants nationaux et des partenaires de développement.

Expertise et leadership canadiens

Constat 26 : Le leadership d’AMC en matière de FC est associé à une grande attention portée à l’égalité des genres dans les programmes financés et ses activités de promotion des intérêts, ainsi qu’à un soutien important aux mécanismes mondiaux au moyen de prêts à conditions privilégiées.

Les 3 engagements du FC avaient comme objectif commun de présenter le Canada comme un chef de file de l’action climatique mondiale. Les priorités particulières ont cependant varié, passant du renforcement du rôle de chef de file du Canada dans les institutions multilatérales liées au climat (1,2 milliard $) à l’élargissement des possibilités de participation de la société civile et des peuples autochtones (5,3 milliards $). L’évaluation a révélé que les contributions financières d’AMC et sa participation à la gouvernance d’organisations et de fonds multilatéraux ont ouvert des possibilités de mettre en valeur le leadership canadien dans l’architecture mondiale du FC, l’accent étant constamment mis sur l’égalité des genres.

Les programmes de FC d’AMC ont contribué à renforcer l’architecture mondiale du FC au moyen de divers mécanismes relevant de la CCNUCC et d’autres mécanismes. AMC a réalisé des investissements importants dans les fonds et les organisations qui acceptent les CRSC (p. ex. les BMD, le FIDA, les FIC) et qui fournissent du FC sous forme de prêts financiers à conditions privilégiées, devenant ainsi leur principal donateur. La contribution d’AMC a été moins importante dans les mécanismes qui n’acceptaient que des subventions.

AMC a aussi grandement contribué à la production de connaissances en soutenant la recherche et l’élaboration de politiques dans des organisations telles que le GCRAI et l’Institut international du développement durable, ainsi que la coordination et l’élaboration des plans d’adaptation nationaux de pays en développement. La participation active d’AMC aux conseils d’administration d’organisations multilatérales et l’utilisation stratégique des droits de vote ont amplifié l’influence du Canada, lui permettant de préconiser des modalités fondées sur le financement novateur et l’égalité des genres, qui ont été mises en œuvre.

AMC est largement reconnu parmi les donateurs pour son rôle de champion de l’égalité des genres, de l’inclusion sociale, des programmes d’ACS Plus et de l’intégration des considérations relatives au genre dans l’action climatique, à la fois au niveau institutionnel et dans les projets. AMC a démontré ce leadership en soutenant des projets qui ouvrent une foule de possibilités pour les femmes, en aidant à concevoir des politiques tenant compte de la dimension de genre et en exerçant une influence sur l’adoption par les partenaires de mise en œuvre de solides politiques institutionnelles favorisant l’EG. En outre, les équipes du financement novateur d’AMC ont intégré avec succès les exigences en matière d’EG, attirant des partenaires d’investissement qui les soutiennent.

Plus récemment, la participation de la société civile et des peuples autochtones dans le domaine des SFN a offert la possibilité d’accroître le leadership canadien dans ce domaine.

Constat 27 : Les possibilités d’exercer un leadership dans le domaine du financement climatique ont été restreintes par l’expertise limitée d’AMC en matière de climat, son manque d’orientation stratégique, la faible notoriété de ses contributions aux financements multilatéraux et la participation minime du secteur privé canadien.

Malgré les contributions notables du Canada au FC, l’évaluation a révélé plusieurs défis et limites qui ont restreint la capacité du Ministère à assurer une présence visible et forte dans ce domaine à l’échelle mondiale

Alors que la plupart des personnes interrogées ont parlé de l’expertise d’AMC en matière d’intégration de l’égalité des genres dans le FC, la capacité technique associée aux secteurs liés au climat (p. ex. l’énergie, l’eau) dans l’ensemble du Ministère a été jugée généralement insuffisante. Les études de cas par pays et les entrevues internes et externes ont révélé un manque de connaissances techniques et sectorielles approfondies au sein d’AMC, une lacune perçue comme un obstacle au leadership d’AMC en matière de FC. Cette observation s’applique à la fois à la direction et au personnel de l’administration centrale, ainsi qu’au personnel des missions. Les études de cas ont révélé des exemples où les missions se sont retirées de comités multi-donateurs sur le climat ou n’y ont pas participé activement en raison de leur incapacité à contribuer aux discussions techniques, alors que d’autres donateurs étaient solidement représentés sur le plan technique pour aborder des sujets comme l’énergie, la foresterie et l’eau. Dans certains cas, AMC s’est appuyé sur les spécialistes d’autres ministères, tels qu’ECCC et Ressources naturelles Canada, au niveau opérationnel et au sein des conseils d’administration de certains partenaires multilatéraux. Dans d’autres cas, des défis de coordination et des différences dans les disponibilités pour des interactions lors d’événements mondiaux avec différents ministères ont limité la capacité d’AMC à lier les programmes de FC au travail d’élaboration de politiques et de négociation.

Un autre défi concernait la question de l’attribution des contributions faites dans le cadre de fonds multi-donateurs et de fonds avec des partenaires multilatéraux (y compris les mécanismes bilatéraux des BMD). La majeure partie du FC d’AMC passe par des canaux multilatéraux, d’où la difficulté d’associer les résultats des investissements au financement canadien. Dans les pays où l’équipe s’est rendue pour les études de cas, le rôle du Canada dans les secteurs du FC n’était pas très connu, et ses contributions étaient souvent éclipsées par celles de donateurs plus importants, ayant une plus grande expertise technique dans les missions ou dont les efforts étaient davantage déployés sur le plan bilatéral.

Enfin, aucune possibilité de participation du secteur privé ou d’investisseurs canadiens n’a été relevée dans le FC d’AMC, malgré leur expertise dans des secteurs pertinents comme la foresterie, l’agriculture et l’énergie renouvelable. Des possibilités de transfert de technologie et de participation du secteur privé ont été recensées pour d’autres donateurs, mais ces activités ont principalement été menées par leurs IFD bilatérales.

Résultats non prévus

Constat 28 : L’évaluation a mis en évidence des résultats non prévus par les programmes de FC, sous la forme d’effets positifs et négatifs sur les parties prenantes et la nature. Ces constats soulignent la nécessité d’accorder une plus grande attention à ces aspects dans la conception et la mise en œuvre des projets.

Les études de cas par pays réalisées dans le cadre de l’évaluation ont permis de constater divers résultats non prévus par les programmes de FC d’AMC, dont il faudrait mieux tenir compte dans la conception, la mise en œuvre et le suivi des projets.

Résultats positifs non prévus des projets

Des visites sur le terrain ont permis de constater que plusieurs projets ont permis de renforcer la cohésion et la coopération au sein de la communauté grâce à la mise en place de structures sociales communautaires. Par exemple, au Sénégal, un projet a renforcé la cohésion de la communauté au sujet de l’utilisation des ressources agricoles, comme en témoignent les décisions collectives prises sur les dates de réalisation des travaux agricoles. Un autre projet au Sénégal a montré que l’augmentation des revenus dans une collectivité était liée à une diminution de la migration saisonnière, ce qui signifie que moins de femmes partaient chercher du travail à Dakar ou en Guinée-Bissau. Un projet en Jamaïque a mis en évidence la création d’équipes locales de préparation aux situations d’urgence, ainsi que l’utilisation commune des ressources fournies pour l’agriculture et les interventions en cas de catastrophes (p. ex. serres, matériel de recherche et de sauvetage), ainsi que l’amélioration de la coopération entre les entités locales, régionales et nationales.

Résultats négatifs non prévus des projets

Certains projets d’atténuation à grande échelle ont causé des perturbations pour des communautés locales et l’environnement, notamment des déplacements, des modifications du paysage et une augmentation de la circulation associée aux travaux de construction. Même si ces risques ont été généralement cernés et atténués conformément aux pratiques établies, la gestion des cas de déplacement s’est avérée un défi. Dans le cadre d’un projet en Indonésie, la gestion des déplacements a été compliquée par les divergences d’opinions entre le gouvernement national et les communautés locales, où des groupes autochtones se sont heurtés à des obstacles qui ont entravé leur participation et leur capacité à bénéficier des plans du projet.

Les études de cas ont également mis en évidence des conflits entre les objectifs en matière de climat et de biodiversité. Dans un cas, les planificateurs ont choisi des solutions de replantation d’arbres pour favoriser une croissance et un couvert forestier maximaux, mais sans prendre suffisamment en compte les effets sur la biodiversité ou la nécessité d’une planification de la durabilité à long terme. Dans ce contexte, il manquait de mesures d’incitation ou d’indicateurs de rendement pour tenir compte du développement durable des écosystèmes.

Constats : Facteurs

Constat 29 : Les exemples de programmes de FC efficaces correspondent grandement aux principes d’une coopération au développement efficace.

Figure 29 : Résumé des facteurs clés qui soutiennent et inhibent la mise en œuvre et l’efficacité des programmes de FC

Conclusions

L’évaluation des programmes de FC d’AMC a mis en évidence les leçons importantes apprises par le Ministère au cours de la mise en œuvre des 3 engagements liés au FC. Elle a également soulevé plusieurs enjeux qui seront cruciales pour définir la façon dont le gouvernement du Canada fournira son FC public dans l’avenir.

Évolution progressive et leçons : Dans l’ensemble, AMC a démontré sa capacité à gérer d’importants volumes de FC dans le cadre de périodes de mise en œuvre d’engagements de 3 et 5 ans et à atteindre les cibles budgétaires fixées. Le Ministère a renforcé ses capacités internes et ses effectifs pour soutenir le FC à conditions privilégiées, a acquis de nouveaux pouvoirs et a diversifié la boîte à outils de ses programmes. Le personnel s’est montré conscient des atouts et des limites des instruments financiers, des mécanismes et des modalités de partenariat utilisés pour la mise en œuvre du FC et a élaboré des orientations et des outils ciblés pour soutenir la gestion du FC.

Pertinence continue : Le FC d’AMC apporte une contribution pertinente et importante au respect des engagements mondiaux et à l’évolution des priorités en matière de climat et de développement durable. La pertinence de la boîte à outils d’AMC pour le FC était plus nuancée par rapport aux besoins des pays en développement et à leur contexte. Les CRSC ont montré de grandes possibilités en vue de soutenir efficacement l’atténuation des changements climatiques et d’attirer des capitaux publics et privés à l’appui de projets à grande échelle, tandis que les subventions étaient très pertinentes dans les contextes de pays à faible revenu ayant de grands besoins en matière d’adaptation et de résilience aux changements climatiques. Le financement offert pour les nouveaux engagements a toutefois fortement favorisé les CRSC et leur diversification à des fins d’adaptation et dans des contextes à faible revenu, domaines dans lesquels certains partenaires des CRSC, tels que les BMD, ne sont pas bien établis.

Inadéquation des profils politiques, des critères de financement et des outils : L’évaluation a révélé des discordances entre les grands objectifs du Canada en matière de FC, la structure du profil de financement des engagements et les cibles fixées pour l’affectation du budget. Il a été difficile pour AMC d’atteindre ses cibles en matière d’adaptation et d’optimiser la solidité et l’adéquation de ses mécanismes de financement et de ses partenariats d’une part parce que les objectifs stratégiques pour le financement climatique n’étaient pas hiérarchisés et les critères de réussite, non définis et, d’autre part, parce qu’une grande proportion du financement a été accordé sous la forme de CRSC, convenant mieux aux contextes de pays à revenu élevé, alors que des contraintes s’exerçaient sur l’octroi de subventions. Une grande partie du FC d’AMC a été fournie par l’intermédiaire de canaux multilatéraux, ce qui a limité les possibilités de faire valoir la contribution du Canada et d’influer sur les décisions de programmation. L’approche d’AMC, qui consiste à faire appel à de grands partenaires multilatéraux pour la prestation de CRSC, a permis d’établir un juste équilibre sur le plan de l’efficacité fonctionnelle en rendant possible le versement d’un volume important de fonds dans des délais courts alors que les ressources étaient limitées. Toutefois, le fait de déléguer la prise de décision aux partenaires des CRSC a limité le contrôle pouvant être exercé. L’évaluation a révélé que les partenaires des CRSC privilégiaient souvent les investissements à faible risque et n’accordaient pas une attention constante à l’optimisation des retombées financières et en matière de développement par rapport aux objectifs du financement climatique. Jusqu’à récemment, les ententes de CRSC ne contenaient pas de cibles à atteindre.

Efficacité : Dans le cadre des 2 premiers engagements pour le FC, le FC d’AMC a obtenu de bons résultats au chapitre de l’atténuation des changements climatiques et a mobilisé quelques financements du secteur privé, en particulier dans les pays à revenu intermédiaire. La diversification des CRSC en faveur des pays à faible revenu et du financement de l’adaptation pourrait toutefois réduire l’ampleur des fonds (notamment privés) pouvant être mobilisés à l’appui de l’atténuation dans le cadre du dernier engagement. Par ailleurs, des progrès ont été réalisés en ce qui concerne l’intégration de possibilités liées à l’égalité des genres, la mise en œuvre de solutions fondées sur la nature, l’augmentation de la résilience climatique des communautés locales et le renforcement des capacités des institutions gouvernementales. Les résultats les plus importants ont été obtenus à l’égard du renforcement des connaissances, des compétences et de la conscientisation des différents groupes de bénéficiaires, qui les ont mises en application immédiatement dans une bonne mesure. Leur incidence à long terme et leur durabilité sont moins évidentes. Dans l’ensemble, l’accent insuffisant mis sur les résultats du FC a limité la capacité d’AMC à démontrer la valeur de ses contributions au financement de la lutte contre les changements climatiques.

Recommandations

Prise d’engagements (après 2026)

Les recommandations 1 à 4 sont orientées vers l’avenir et visent à améliorer la planification et la mise en œuvre des engagements futurs en matière de financement climatique.

1. Orientation stratégique

Dans ses efforts pour obtenir des autorisations stratégiques à l’égard de futurs engagements de financement climatique, le Secteur des partenariats et des programmes d’aide internationale (YFM), en partenariat avec Environnement et Changement climatique Canada (ECCC), devrait clairement :

• Déterminer l’axe stratégique et les priorités ciblées de la mise en œuvre du vaste cadre stratégique du financement climatique et prendre des mesures pour tenir compte des divers objectifs politiques. Les orientations politiques stratégiques actualisées devraient guider la stratégie d’investissement et être représentatives des éléments qui donnent des résultats.
• Vérifier que les instruments de financement climatique possibles concordent avec le nouvel axe stratégique et le profil de financement de l’engagement afin de tirer le maximum des points forts relatifs de chaque instrument pour atteindre les priorités ciblées en matière de financement climatique.
• Communiquer l’orientation stratégique et les priorités ciblées aux partenaires de mise en œuvre afin de les guider dans la sélection des programmes. Dans le cas des CRSC, veiller à ce que les ententes incluent des exigences relatives aux programmes (p. ex. pourcentage de distribution aux PMA et PEID, domaines thématiques ou sectoriels, résultats en matière d’égalité des genres, selon le cas) afin que ceux-ci concordent davantage avec les priorités ciblées.

(Constats principaux 2 et 20; constats secondaires 3, 4 et 6)

2. Gestion de portefeuille

Dans le cadre de la mise en œuvre des futurs engagements de financement climatique, YFM, en consultation avec le Secteur des personnes et de la gestion ministérielle et Dirigeante principale des finances (SCM) et le Secteur des affaires pangéographiques (GFM), devrait :

• Chercher à mettre en œuvre les programmes selon une approche à l’échelle du portefeuille afin d’optimiser les forces des partenaires et de cibler la recherche d’initiatives en lien avec l’orientation politique stratégique.
• Pour une future portion du financement accordé à des conditions privilégiées, demander au ministère des Finances du Canada l’autorisation d’utiliser la marge de manœuvre établie selon la comptabilité d’exercice pour la période de l’engagement et en tirer stratégiquement parti par la combinaison d’investissements à haut et à faible risque afin de produire le plus de retombées possibles en conformité avec les objectifs de l’engagement.

(Constats principaux 4, 5, 10 et 11; constats secondaires 2, 3, 6, 7 et 12)

3. Mesure du rendement

YFM, en partenariat avec ECCC, devrait réviser et rationaliser le cadre de mesure du rendement du Programme de financement international de lutte contre les changements climatiques afin d’inclure des résultats du financement climatique, des indicateurs de rendement clés, des méthodologies, des points de référence, des cibles et une méthode de collecte de données normalisée fondée sur les pratiques exemplaires en matière de mesure du rendement du financement climatique (YLC, en partenariat avec ECCC). En mettant en œuvre ce cadre, YFM devrait renforcer et faire examiner par les pairs son système de suivi, d’évaluation, de production de rapport et d’apprentissage pour le financement climatique et communiquer les résultats dans les instances appropriées.

(Constats principaux 19, 23 et 24; constats secondaires 2, 13, 14, 15 et 22)

4. Gouvernance interministérielle

YFM, en partenariat avec ECCC, devrait revoir les fonctions de gouvernance du Programme de financement international de lutte contre les changements climatiques pour assurer un niveau approprié de supervision et de délégation de pouvoir, et tirer parti de la gestion des risques financiers et de l’expertise en matière de climat.

(Constat principal 17; constats secondaires 3, 4, 5, 6 et 12)

CRSC pour le financement climatique

Les recommandations 5 et 6 visent à renforcer l’utilisation actuelle et future des CRSC pour le financement climatique.

5. Transparence des investissements découlant des CRSC

YFM, en consultation avec ECCC, devrait améliorer la communication, au sein d’AMC et du gouvernement du Canada,des investissements découlant des CRSC dans le financement climatique pour renforcer les engagements canadiens, bilatéraux et régionaux, ainsi qu’à l’externe pour accroître la transparence et la notoriété du financement public international du gouvernement du Canada climatique.

(Constat principal 27; constats secondaires 7, 13, 14 et 23)

6. Codage des marqueurs liés à l’environnement et à l’égalité des genres

YFM devrait revoir et mettre à jour le codage lié à l’environnement et à l’égalité des genres des ententes de CRSC sur le financement climatique pendant la période d’investissement pour le faire correspondre aux investissements réels.

(Constat principal 15; constats secondaires 12, 14 et 16)

Contributions remboursables

Les recommandations 7 et 8 visent à améliorer la gestion, la gouvernance et le contrôle des contributions remboursables par le Ministère.

7. Gestion des risques financiers

SCM, en partenariat avec YFM, devrait améliorer la gestion des risques financiers des contributions remboursables par les mesures suivantes :

• Définir les rôles et les responsabilités en matière de gestion des risques financiers liés aux contributions remboursables et assurer une séparation appropriée des pouvoirs.
• Réexaminer les méthodes existantes de calcul du profil selon la comptabilité d’exercice des contributions remboursables et choisir une méthodologie normalisée afin de garantir une approche cohérente de la gestion des risques financiers dans l’ensemble du Ministère.
• Mettre en place un système de gestion des contributions remboursables qui est conforme aux normes du domaine et permet de gérer les risques tout au long du cycle de vie des contributions remboursables, depuis l’évaluation initiale, le décaissement, l’investissement et le remboursement.

(Constats principaux 9, 10 et 14; constats secondaires 5 et 11)

8. Gouvernance et surveillances internes

SCM, en partenariat avec YFM et en consultation avec GFM, devrait revoir la composition du Comité d’investissement et du Comité de triage pour renforcer le degré d’expertise et la fonction de remise en question et garantir un examen approfondi des incidences des investissements proposés sur les plans financier, environnemental et du développement.

(Constats principaux 12 et 18; constats secondaires 3, 7, 9, 13 et 28)

Considérations

L’évaluation a permis de relever plusieurs domaines que la direction doit prendre en considération en ce qui concerne la mise en œuvre du financement climatique. Ces considérations ne constituent pas des recommandations formelles et n’ont pas à faire l’objet d’une réponse et d’un plan d’action de la direction. La direction est encouragée à prendre en compte ces domaines dans la planification et la mise en œuvre des programmes de financement climatique à l’avenir :

Capacité technique dans les domaines pertinents pour le financement climatique

Le Ministère met principalement en œuvre les programmes de financement climatique en utilisant des ressources internes. Dans certains domaines pertinents, tels que l’énergie, l’eau et la foresterie, AMC dispose de capacités techniques limitées pour évaluer et examiner les propositions afin de s’assurer que les programmes proposés peuvent produire des résultats importants et sont représentatifs de pratiques efficaces. Le Ministère pourrait combler ces lacunes en augmentant ses capacités techniques internes ou en faisant appel à l’expertise technique externe d’autres organisations fédérales. Bon nombre des donateurs étudiés disposaient d’un personnel technique important dans les secteurs liés au climat au sein de leurs missions et à l’administration centrale.

Capacité du Ministère à gérer et à soutenir la mise en œuvre des contributions remboursables

Le personnel ministériel qui s’occupe des contributions remboursables a constaté que la courbe d’apprentissage de l’administration de ces instruments financiers était abrupte. Toutefois, il y a peu de formations et d’orientations à l’interne pour faire connaître l’utilisation de ces instruments financiers novateurs et préparer le personnel à les gérer de manière efficace et efficiente conformément aux objectifs politiques plus larges (comme l’EG). Les moyens d’améliorer les connaissances en matière de contributions remboursables au Ministère pourraient comprendre des formations de base, des guides, des activités d’apprentissage et des communautés de pratique.

Collaboration avec FinDev Canada

Depuis sa création en 2018, FinDev Canada a sans cesse élargi son portefeuille et ses partenariats dans le domaine du climat. L’évaluation a relevé des possibilités d’accroître la collaboration entre AMC et FinDev Canada, notamment en ce qui concerne la gestion du portefeuille et des investissements de CRSC. AMC et FinDev Canada devraient miser sur leurs forces ainsi que sur le mandat et les structures fonctionnelles qui leur sont propres, afin qu’AMC gère les investissements visant à réduire les risques dans des marchés nouveaux et mal desservis et les pays à faible revenu, tandis que FinDev Canada tirerait parti des occasions commercialement viables qui nécessitent moins de prêts assortis de conditions privilégiées.

Pour la plupart des donateurs étudiés, leurs IFD établies de longue date (FMO aux Pays-Bas [banque néerlandaise de développement entrepreneurial], British International Investment au R.-U., KfW Development Bank en Allemagne, Proparco, filiale de l’Agence française de développement) prenaient généralement en charge la gestion des prêts financiers à conditions privilégiées accordés au titre du FC, les organismes de développement bilatéraux se concentrant principalement sur le financement par subventions. Le travail des IFD faisait partie du rapport total du pays sur le FC à la CCNUCC et des engagements annuels ou pluriannuels du pays en matière de FC. Certains se sont concentrés sur la mise en place de structures mixtes novatrices comprenant des mécanismes de démonstration et de lancement, puis sur l’application à plus grande échelle, faisant moins appel aux BMD.

Nexus entre le commerce et le développement

Bien que la promotion du leadership et de l’expertise du Canada ait été un objectif politique explicite dans les engagements antérieurs en matière de financement climatique, AMC dispose d’outils limités pour mettre à contribution les entreprises canadiennes et le savoir-faire canadien afin de soutenir les programmes publics de financement climatique. Une équipe chargée du financement climatique créée au sein du Secteur du commerce international d’AMC a pour mandat d’aider les entreprises canadiennes à accéder aux mécanismes mondiaux de financement climatique. Il serait toutefois possible de mieux faire connaître aux entreprises canadiennes les fonds d’AMC et d’établir des mécanismes pour fournir à celles-ci les ressources nécessaires pour qu’elles puissent faire la démonstration de projets en vue de les appliquer plus largement, conformément aux objectifs de développement du Canada. D’autres donateurs bilatéraux utilisent déjà de tels mécanismes.

Processus des programmes

En tant que ministère, AMC gère ses crédits par exercice financier. Le processus en plusieurs étapes et les exigences à remplir renforcent la surveillance des investissements dans le domaine du financement climatique et, dans le cas des CRSC, comprennent l’étape de la présentation au Conseil du Trésor, mais ils prennent beaucoup de temps. Le Ministère devrait chercher des moyens de rationaliser le processus afin d’éviter que des pressions s’exercent sur les négociations en fin d’exercice et de laisser plus de temps pour permettre la mise en œuvre de projets visant à répondre à des besoins qui apparaissent.

Évaluations des différents volets des engagements thématiques

Les engagements thématiques visent des objectifs complexes et comptent généralement divers instruments de financement, partenariats et centres de responsabilité. Cette complexité exige des ressources d’évaluation et des investissements en temps importants. Un programme d’évaluation échelonné qui fournit en temps utile des évaluations sur mesure des différents volets d’un engagement permettrait de répondre aux besoins immédiats d’information aux fins de prise de décision des cadres supérieurs et des responsables de programme, en plus d’assurer une évaluation suffisamment approfondie. La présente évaluation du financement climatique d’AMC est la première à ce jour, ainsi que la première évaluation des résultats du FC à l’échelle du portefeuille.

La plupart des donateurs étudiés ont largement tiré parti des possibilités de réaliser des évaluations aux niveaux des projets et des portefeuilles, et ces évaluations et des études techniques fournissent de l’information en temps opportun aux décideurs.

Annexes

Annexe A : Liste des CRSC financées par AMC aux fins du financement climatique

Remarques :

* Créé en mars 2011 par le ministère des Finances du Canada et transféré à AMC en mars 2018.

** La Convention des Nations Unies sur la lutte contre la désertification (CNULCD) est l’autre copromoteur.
*** Financement provenant du Programme d’innovation en aide internationale

Annexe B : Modèle logique du programme de financement international de la lutte contre les changements climatiques du Canada de 5,3 milliards $

Annexe C : Pratiques de financement climatique, par donateur

Exemples de pratiques efficaces des 4 donateurs étudiés pour fournir le financement climatique.

France

• Intégration du climat : L’Agence française de développement (AFD) a publié sa Stratégie climat – développement pour 2017 à 2022, qui indique clairement un objectif de 50 % de financement de projets présentant des avantages connexes sur le plan climatique, en conformité avec l’Accord de Paris. Poursuivant sur cette lancée dans sa stratégie 2025-2030, l’AFD investira dans les infrastructures durables, l’agriculture résiliente, l’innovation, la jeunesse, le financement des Objectifs de développement durable et le développement humain. Pour soutenir sa stratégie, l’AFD a développé une politique de suivi et d’évaluation afin de mieux comprendre la complexité et la diversité des contextes, de nouveaux types d’interventions et la demande accrue de renseignements sur les résultats et les retombées des interventions.
• Priorités géographiques : L’AFD a fixé des objectifs différents selon les régions ciblées.
• Calculs de l’atténuation et de l’adaptation: L’AFD utilise des indicateurs détaillés pour faire la distinction entre le financement de l’adaptation et celui de l’atténuation, ce qui révèle une plus grande proportion de financements consacrés à l’adaptation.
• Gestion et évaluation du rendement : La France publie des indicateurs de rendement, assortis de cibles et d’une méthodologie, pour l’AFD et le financement des fonds multilatéraux. Le rendement des fonds multilatéraux est établi sur la base de l’évaluation de leur capacité à réaliser des projets. L’AFD a publié six évaluations relatives au FC de 2023 à 2025, dont une évaluation récente de 35 projets ayant un volet axé sur l’adaptation en Afrique subsaharienne.

Allemagne

• Instruments de FC variés : L’Allemagne apporte ses contributions au FC au moyen d’une série d’instruments, notamment des prêts au développement, des prises de participation et d’autres mécanismes fondés sur les marchés des capitaux, afin de garantir une approche équilibrée de l’action climatique entre l’adaptation et l’atténuation.
• Approches novatrices : Pour éviter d’accroître l’endettement et la vulnérabilité des pays en développement, l’Allemagne propose des « échanges dette-climat » dans le cadre desquels le pays en développement n’est pas tenu de rembourser la dette, mais investit un montant équivalent dans des projets d’atténuation ou d’adaptation. Les deux pays se mettent d’accord sur les projets à mettre en œuvre et, une fois que les projets sont mis en œuvre avec succès, la dette envers l’Allemagne est considérée comme remboursée. Cette approche a été utilisée au Kenya, en Égypte et en Tunisie.
• Forte proportion de collaboration bilatérale, avec des priorités régionales : La majorité du FC de l’Allemagne est fournie de manière bilatérale. Notamment, environ 50 % des financements bilatéraux de l’Allemagne en faveur du climat sont destinés à l’Afrique, ce qui souligne l’importance accordée à la région.
• Méthodologie de suivi : Pour garantir la transparence et éviter les comptages multiples, l’Allemagne publie la méthodologie utilisée pour calculer ses contributions au financement climatique, en incluant uniquement l’équivalent de la subvention des prêts dans la contribution.

Pays-Bas

• Mobilisation du secteur privé : Environ la moitié du FC néerlandais provient de sources privées mobilisées. Le gouvernement a fait de la mobilisation du secteur privé une priorité, en fixant une cible de 50 % et en définissant les mécanismes et les partenariats qui permettent d’atteindre cet objectif (Climate Investor One, Dutch Fund for Climate and Development [Fonds néerlandais pour le climat et le développement]). Une évaluation indépendante des résultats de la mobilisation du secteur privé est menée pour rendre compte des financements mobilisés.
• Objectifs clairs pour les investissements des partenaires et des fonds : Les fonds ont des cibles à atteindre en ce qui concerne le financement de l’adaptation, ainsi que les fonds affectés aux PMA et aux PEID, et aux régions ou pays prioritaires pour le gouvernement.
• Recherche, développement et démonstration : Le Fonds néerlandais pour le climat et le développement est doté d’un mécanisme de lancement qui facilite la recherche de projets et les activités de faisabilité et de démonstration avant que les projets soient élargis pour être mis en œuvre dans leur intégralité.
• Priorités sectorielles claires et mises à profit de l’expertise néerlandaise : Étant donné leurs points forts et leur expertise, les secteurs de l’énergie renouvelable et de l’eau sont prioritaires pour les investissements du FC des Pays-Bas. Les Pays-Bas adoptent une approche de partenariat multipartite (l’approche du « diamant néerlandais »), impliquant les gouvernements, les entreprises, les institutions de recherche et la société civile pour mettre en commun leurs connaissances et leurs ressources afin de contribuer à des solutions durables.

Royaume-Uni (R.-U.)

• Accent mis sur les résultats pour l’ensemble de l’engagement : Les résultats globaux du portefeuille de FC sont diffusés sur une page Web distincte*. Les résultats annuels et cumulés (de 2011 à 2024) sont présentés en fonction de 11 IRC et de 4 IRC pour l’assistance technique, assortis de méthodologies et d’orientations pour l’établissement de rapports. Une bonne partie des données présentées sont ventilées selon le sexe, l’âge, la situation de handicap et l’emplacement géographique.
• Suivi et évaluation : Tous les programmes de FC font l’objet d’un examen annuel en regard de leur théorie du changement et de leur cadre logique, et nombre d’entre eux font l’objet d’évaluations de projet indépendantes. Des synthèses et des évaluations croisées des portefeuilles sont également réalisées. De nombreux programmes de FC (p. ex. la plateforme de performance pour l’énergie renouvelable en Afrique subsaharienne, Transforming Energy Access [transformer l’accès à l’énergie]) disposent de sites Web distincts qui présentent les activités et les résultats des projets.
• Expertise technique : Un important personnel spécialisé dans le climat et l’environnement est présent à l’étranger et au R.-U. Les évaluations soulignent le haut degré de compétence du personnel britannique travaillant dans le domaine du FC, ainsi que sa capacité à diffuser des travaux d’analyse et à former des coalitions.
• Recherche, développement et démonstration : Le R.-U. détient des fonds de recherche, de développement et de démonstration à grande échelle (1 milliard de livres sterling) pour soutenir l’innovation en matière d’énergie propre, la collaboration pangouvernementale et une grande notoriété.
• Notoriété : La plupart des programmes et initiatives du R.-U. en matière de FC bénéficient d’une grande notoriété.