Évaluation et audit de l’Initiative sur le leadership mondial dans l’Arctique, 2020-2021 à 2023-2024

Rapport conjoint d'audit et d'évaluation

Préparé par la Direction de l'évaluation et le Bureau du dirigeant principal de l’audit et des enquêtes spéciales
Affaires mondiales Canada
Mai 2025

Table des matières

• Acronymes et abréviations
• Sommaire exécutif
• Contexte
• Portée et méthodologie de l'évaluation et de l'audit
• Constats de l’évaluation et de l’audit
• Conclusions
• Recommandations et considérations
• Annexes

Acronymes et abréviations

AC

Administration centrale

ACS

Analyse comparative entre les sexes

ADI

Aide au développement international

AMC

Affaires mondiales Canada

AMF

Autres ministères fédéraux

BPI

Bureau de premier intérêt

CCCA

Comité consultatif sur la coopération dans l’Arctique 

CGR

Cadre de gestion du rendement

CICA

Centre international canadien pour l’Arctique

CSAN

Cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord

ECA

Direction des relations nordiques et polaires

EF

Exercice financier

ETP

Équivalent temps plein

F et E

Fonctionnement et entretien

FIAC

Fonds international pour l’Arctique du Canada

FIN

Fonds d’initiatives nordiques 

GTDD

Groupe de travail sur le développement durable

IGR

Direction de la sécurité régionale et des relations de défense

ILMA

Initiative sur le leadership mondial dans l’Arctique

LGFP

Loi sur la gestion des finances publiques

M et C

Modalités et conditions

OERF

Outil d’évaluation du risque fiduciaire

PPA

Processus de programmation autorisé

RCAANC

Relations Couronne-Autochtones et Affaires du Nord Canada

RSGP

Rapport sommaire de gestion de projet

S et C

Subventions et contributions

UArctic

Université de l’Arctique

VNPE

Volet nordique de la politique étrangère du Canada

Sommaire exécutif

Depuis les années 1990, Affaires mondiales Canada (AMC) soutient la dimension internationale des priorités du Canada pour l'Arctique au moyen d'une série de fonds. En 2020, ces fonds ont été développés et sont devenus l'Initiative sur le leadership mondial dans l'Arctique (ILMA), conçue pour renforcer le leadership exercé par le Canada au sein d’instances multilatérales et favoriser la participation de la population canadienne de l'Arctique et du Nord à celles-ci.

L’évaluation et l’audit de l’Initiative sur le leadership mondial dans l’Arctique (2020-2021 à 2023-2024), qui ont été menés conjointement, ont permis d’examiner les forces, les lacunes et les avantages de l’Initiative, en particulier en ce qui concerne les processus du programme, et d’évaluer si un cadre de gestion avait été mis en place pour favoriser la prestation efficace du programme et la gestion des fonds. L’évaluation a permis de découvrir que les activités de l’ILMA sont devenues de plus en plus pertinentes dans un nouveau contexte dans lequel le Canada vise à faire sentir sa présence dans l'Arctique. La sous-utilisation initiale des fonds a été aggravée par la pandémie de COVID-19, par l’invasion de l'Ukraine par la Russie en 2022 et par l’incapacité de certains partenaires de mise en œuvre d’utiliser les fonds budgétés. Le contexte de l’Arctique a posé certaines difficultés, entre autres car on a dû adapter des méthodes pour travailler avec des partenaires de mise en œuvre de petite taille, non traditionnels ou autochtones qui n'ont peut-être pas toujours d'antécédents avec AMC, ce qui a nécessité un soutien plus intensif de la part du personnel du programme.

Le financement de l’ILMA a été essentiel pour appuyer la réalisation d’initiatives du Conseil de l'Arctique en collaboration avec d'autres ministères fédéraux, mais il reste encore des possibilités de collaborer sur des problèmes plus larges qui concernent l’Arctique. Le Fonds des missions a joué un rôle fondamental pour promouvoir les priorités du Canada par l'intermédiaire des missions canadiennes, malgré des difficultés qu’a entraînées la fermeture du Centre international canadien pour l’Arctique (CICA).

L'évaluation et l'audit ont souligné que si les responsables du programme ont su intégrer certains éléments d'une approche fondée sur les distinctions et prendre des mesures pour améliorer la collaboration avec les partenaires autochtones, ils n’ont pas encore reçu d'orientations concrètes et claires de la part du Ministère pour ce qui est de faciliter cette collaboration.

L'audit a fait ressortir que des mesures appropriées ont été prises pour mettre en œuvre le programme conformément à la présentation au Conseil du Trésor et aux modalités. Toutefois, les procédures du programme relatives à l'évaluation et à la mise en œuvre des projets et au suivi de ceux-ci n'ont pas été entièrement consignées, ce qui présente des risques liés à la cohérence et au transfert des connaissances. Bien que le programme ait été mis en œuvre conformément aux exigences, l'évaluation a permis de découvrir que les processus et les exigences de l’ILMA n’ont pas été suffisamment adaptés aux capacités des partenaires ni au contexte des projets de faible valeur monétaire et de courte durée. La souplesse du programme a permis d'atténuer ces problèmes, mais il reste à trouver un équilibre entre la gestion des risques et l'allègement du fardeau administratif imposé aux partenaires. Ces défis dépassent le cadre de l’ILMA et témoignent des principales difficultés auxquelles est confronté le Ministère pour réaliser la transformation de ses processus qui est préconisée dans le document de travail publié en 2023 et intitulé « L’avenir de la diplomatie ». 

Contexte

Politiques et fonds liés à l’Arctique, de 2000 à 2024

Figure 1 :

Contexte politique canadien de l’ILMA

Survol historique 2000-2024

Au fil des ans, AMC a soutenu le volet international des politiques du Canada sur l’Arctique par le biais de divers fonds visant à contribuer à la réalisation des priorités et des objectifs du Canada dans l'Arctique et à renforcer la présence exercée par le Canada dans l'Arctique circumpolaire depuis les années 1990. AMC a d'abord soutenu le Volet nordique de la politique étrangère du Canada (VNPE) avec le Fonds pour le volet nordique de 2001 à 2012, qui était doté d’un financement annuel variant entre 1 et 2 millions de dollars. Le VNPE a été remplacé par l’Énoncé de la politique étrangère du Canada pour l’Arctique, qui exposait la dimension internationale de la Stratégie du Canada pour le Nord. Cet énoncé a été appuyé par le Fonds international pour l’Arctique du Canada (FIAC) de 2012 à 2020, qui a été financé à hauteur de

1 million de dollars par année. En 2019, le Cadre stratégique pour l'Arctique et le Nord (CSAN) du Canada a été créé et a été suivi par le lancement de l’Initiative sur le leadership mondial dans l’Arctique (ILMA) d’AMC en 2020, qui visait à appuyer le chapitre international du CSAN. Alors que l'évaluation tirait à sa fin, le Canada a présenté sa nouvelle Politique étrangère pour l'Arctique (voir page 14).

Le Cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord

Le Cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord (CSAN) est un cadre pangouvernemental approuvé par le Cabinet en juin 2019, qui continue d'orienter l'approche globale préconisée par le Canada au pays et à l’échelle internationale au sujet de l'Arctique. Il offre une vision à long terme des politiques et des investissements qui concernent l'Arctique et qui visent à remédier aux inégalités historiques et à promouvoir le développement durable dans les régions du Nord et de l'Arctique. Élaboré en collaboration avec des gouvernements et des organisations autochtones, le gouvernement fédéral et 6 gouvernements territoriaux et provinciaux (Yukon, Territoires du Nord-Ouest, Nunavut, Terre-Neuve-et-Labrador, Québec et Manitoba), le CSAN est axé sur la collaboration et la réconciliation avec les communautés autochtones. Il intègre des directives nationales et internationales dans un cadre national global, un chapitre international et un chapitre sur la défense et la sécurité. Trois ministères reçoivent du financement pour mettre en œuvre le CSAN, contribuant ainsi à son Cadre horizontal des résultats : AMC (35,9 millions de dollars et 8 millions de dollars par année par la suite), Transports Canada (400 millions de dollars) et Relations Couronne-Autochtone et Affaires du Nord Canada (RCAANC) (47,97 millions de dollars).

Le chapitre international du Cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord

Le chapitre international du CSAN vise à renforcer la souveraineté du Canada dans l'Arctique en veillant à ce que le Canada y maintienne une présence forte et exerce ses droits sur les terres et les eaux arctiques, y compris dans le passage du Nord-Ouest. Les buts et les objectifs du chapitre sont vastes, allant de la promotion du leadership dans l'Arctique et de la coopération internationale à la promotion d'économies durables et à la protection de l'environnement. Il vise également à améliorer la résilience et le bien-être des populations autochtones de l'Arctique et du Nord, à favoriser la mobilisation des jeunes du Nord et à faire avancer la réconciliation par la revitalisation des cultures et des systèmes de connaissances autochtones.

L’Initiative sur le leadership mondial dans l’Arctique a été créée pour contribuer à la réalisation de 2 des objectifs du chapitre international :

1. dynamiser le leadership du Canada au sein des instances multilatérales où se tiennent les discussions et se prennent les décisions sur les questions polaires;
2. accroître la représentation et la participation des Canadiens de l’Arctique et du Nord dans les instances et les négociations internationales pertinentes.

Les 5 piliers de la programmation de l’ILMA

L’Initiative pour le leadership mondial dans l’Arctique

L’ILMA est la principale enveloppe de financement des activités internationales menées par AMC dans l'Arctique. Elle vise à renforcer le leadership du Canada dans l'Arctique en appuyant la présence et la participation du Canada dans les instances internationales et dans l’élaboration des politiques et des programmes internationaux qui concernent l'Arctique. Les responsables de l’ILMA travaillent avec un large éventail de parties prenantes, notamment les participants permanents autochtones au Conseil de l'Arctique, les groupes de travail du Conseil de l'Arctique et leurs chefs de délégation canadiens, ainsi que d’autres ministères fédéraux. Ils travaillent également avec des organisations communautaires et de jeunes, le Secrétariat de l’Université de l’Arctique et son réseau d'établissements, des missions canadiennes, des provinces et des territoires, et d'autres bénéficiaires et détenteurs de droits (voir l'annexe B pour un schéma plus détaillé des parties prenantes, et l'annexe E pour des exemples d'activités menées dans chaque pilier).

Les principaux fonds de programmation de l’ILMA sont structurés autour de cinq piliers de programmation, chacun ayant ses propres objectifs :

Pilier 1 : Conseil de l’Arctique

Cherche à renforcer la capacité du Canada à contribuer aux travaux du Conseil de l'Arctique et de ses groupes de travail et d'experts.

Budget : 875 G$ par année*

Pilier 2 : Groupe de travail sur le développement durable (GTDD)

Établir un secrétariat permanent installé au Canada pour appuyer le GTDD dans le but de renforcer le travail mené par le Conseil de l'Arctique au sujet de la dimension humaine, de soutenir ses activités et de fournir du financement pour des projets admissibles.

Budget : 1,15 M$ par année*

Pilier 3 : Participants permanent autochtones

Favorise la participation des Autochtones du Nord et d’autres habitants du Nord (participants permanents; Conseil des Athabaskans de l’Arctique, Conseil international des Gwich’in et Conseil circumpolaire inuit) aux affaires internationales qui concernent l’Arctique.

Budget : 2 M$ par année*

Pilier 4 : Jeunes du Nord

Vise à accroître le nombre d’occasions de faire participer les jeunes à l'élaboration et à la mise en œuvre des politiques et des programmes internationaux du Canada qui concernent l'Arctique.

Budget : 1,075 M$ par année*

Pilier 5 : Université de l’Arctique (UArctic)

Vise à accroître stratégiquement les activités et les programmes menés par le Canada dans l'Arctique et le Nord. L’Université de l’Arctique est un réseau international d'universités, de collèges, d'établissements de recherche et d'organisations qui s'intéressent à l'éducation et à la recherche dans et sur l'Arctique.

Budget : 900 G$ par année*

*Montants budgétisés par année.

Outre le financement consacré aux 5 piliers, l’ILMA dispose également de fonds pour renforcer la capacité d’AMC à communiquer et à défendre la politique internationale du Canada pour l'Arctique auprès de publics nationaux et internationaux, dont les missions canadiennes. Elle est également dotée d’un fonds de réserve (voir page suivante pour plus de détails).

Structure de financement de l’ILMA

Figure 2 :

Ventilation du budget de l’ILMA (2020-2021 à 2023-2024)

Pour élaborer leurs programmes, les responsables de l’ILMA disposent à la fois de subventions et de contributions (qui s’appliquent aux 5 piliers) et de fonds de fonctionnement et d’entretien :

Subventions et contributions

L’ILMA dispose d’une enveloppe d'environ 6,15 millions de dollars par exercice financier pour octroyer des subventions et des contributions et financer des initiatives et des projets qui relèvent des 5 piliers de sa programmation. Bien que chaque pilier dispose de sa propre allocation budgétaire, les responsables du programme ont la possibilité de réaffecter des fonds entre les piliers en fonction des besoins ou des contraintes.

Fonds de réserve

Le Fonds de réserve est un sous-ensemble des fonds que l’ILMA peut consacrer aux S et C; il a été créé pour permettre de gérer les fluctuations des taux de change dans le cadre des contributions canadiennes aux projets du Conseil de l'Arctique ou du GTDD, dont la valeur est souvent en devises étrangères, tout en offrant la souplesse nécessaire pour financer d'autres initiatives qui cadrent avec les objectifs de l’ILMA. Dans la pratique, le Fonds de réserve est surtout utilisé pour financer des projets internationaux et locaux qui font la promotion des priorités internationales du Canada pour l'Arctique en collaboration avec des partenaires circumpolaires.

Fonds de fonctionnement et d’entretien

L'enveloppe de fonctionnement et d’entretien dont a disposé l’ILMA pour ses activités a été de 1,1 million de dollars par exercice financier de 2021-2022 à 2023-2024, mais elle a été récemment réduite à 800 000 dollars par exercice. Cette enveloppe sert à aider d'autres directions d’AMC et d'autres ministères fédéraux à mettre en œuvre la politique internationale du Canada pour l'Arctique, conformément au mandat et aux objectifs de l’ILMA. L’objectif est de financer des initiatives menées par AMC relativement aux 5 piliers pour mettre en valeur le leadership canadien dans le cadre de dialogues bilatéraux et d’instances multilatérales. Ces fonds permettent de financer un éventail d'activités, notamment les voyages, la représentation, les communications, les services de conseil, la facilitation, le suivi, l'établissement de relations, ainsi que la formation des bénéficiaires et le renforcement de leurs capacités.

Fonds des missions de l’ILMA

Le Fonds des missions de l’ILMA, anciennement le Fonds d'initiatives nordiques (FIN), est un sous-ensemble de l'enveloppe de fonctionnement et d’entretien et est mis à la disposition des missions d’AMC. Il permet de financer des initiatives menées par des missions canadiennes pour promouvoir les priorités mises de l’avant par le Canada pour lui permettre d’exercer son leadership dans l'Arctique. Alloué au cas par cas, il vise à aider l’ILMA à atteindre l’objectif d’accroître la capacité d’AMC à expliquer la politique internationale du Canada pour l'Arctique à des auditoires canadiens et internationaux et à la défendre, notamment grâce à des activités stratégiques de sensibilisation et de défense des intérêts au sujet de l'Arctique menées au niveau local et régional et dans de nombreuses missions. Comme elles le font pour d’autres fonds d’AMC, les missions sont invitées à trouver des projets potentiels et à inclure des demandes de financement dans leur planification annuelle dans Strategia, la plateforme de planification et d’établissement de rapports d’AMC. Au cours de la période 2020-2021 à 2023-2024, le Fonds pour les missions de l’ILMA a versé 548 000 dollars aux missions.

Portée et méthodologie de l’évaluation et de l’audit

Objectifs et portée de l’évaluation et de l’audit

Questions de l’évaluation^{Note de bas de page 1}

Q1. Dans quelle mesure l’ILMA a-t-elle été adaptée à l'évolution du contexte opérationnel dans lequel elle a été exécutée?

Q2. Dans quelle mesure le financement du fonctionnement et de l'entretien de l’ILMA a-t-il joué un rôle stratégique pour appuyer le travail mené par les missions du Canada au sujet des questions liées à l'Arctique et en matière de défense des intérêts?

Q3. À l’interne, quelles leçons peuvent être tirées de l’ILMA concernant la collaboration avec les partenaires autochtones dans le contexte de la réconciliation?

Q4. Dans quelle mesure les procédures administratives d’AMC ont-elles facilité ou limité la contribution de l’ILMA à la réalisation de ses objectifs, notamment en ce qui concerne la sélection/détermination des partenaires de mise en œuvre?

Critères de l’audit

1. Le Ministère dispose des ressources, des procédures, des lignes directrices et des outils nécessaires pour appuyer l’exécution du programme avec efficacité et cohérence.
2. Le programme a des contrôles en place qui permettent la réalisation de projets qui cadrent avec ses objectifs et qui sont conformes aux conditions et aux politiques applicables.
3. Le programme recueille, analyse et utilise des informations sur le rendement et des données pertinentes pour orienter les processus décisionnels.

Méthodologie

Méthodologie de l’évaluation : L’équipe de l’évaluation a utilisé une approche mixte, dans le cadre de laquelle des données ont été recueillies à partir d’une variété de sources pour que l’analyse des données et la formulation des résultats reposent sur de multiples éléments probants. Les résultats ont été validés à l'aide de données qualitatives et quantitatives lorsque cela a été possible. Quatre méthodes ont été utilisées :

Examen de documents

Examen de documents internes d’AMC :

• documents de planification et de stratégie;
• documents politiques, notes d'information, mémoires et autres publications gouvernementales;
• autres évaluations, rapports, audits et études;
• données administratives, projets financés dans le cadre de l’ILMA.

Examen de documents financiers

Examen de documents financiers internes d’AMC sur l’ILMA : 

• examen des données financières disponibles sur les S et C et le F et E de l’ILMA;
• ces données ont compris les décaissements totaux, les montants budgétés, le financement octroyé aux missions et les variations dans le temps.

Entrevues avec des informateurs de premier plan 

Entrevues semi-dirigées individuelles et en petits groupes (n=35) avec :

• des employés d’AMC et de l’ILMA (anciens et actuels);
• des employés des missions (anciens et actuels);
• un petit échantillon de partenaires de mise en œuvre et de bénéficiaires du financement de l’ILMA (le cas échéant);
• autres ministères fédéraux concernés.

Enquête auprès des anciens participants au Fonds des missions

Une enquête a été menée auprès d'anciens participants (n=19) à des initiatives financées par le Fonds des missions qui se sont rendus dans des missions canadiennes pour contribuer à la réalisation des objectifs de l’ILMA en matière de défense des intérêts et de sensibilisation. 

L'enquête a permis de recueillir des informations sur leur perception des processus de l’ILMA, afin de connaître leur point de vue sur ce qui fonctionne bien, les principaux défis et les domaines à améliorer.

Méthodologie de l’audit : Cette mission a été réalisée conformément aux normes mondiales d’audit interne de l’Institut des auditeurs internes ainsi qu’à la Politique sur l’audit interne et à la Directive sur l’audit interne du Secrétariat du Conseil du Trésor, comme en témoignent les résultats du programme d’assurance et d’amélioration de la qualité.

Méthodologie propre à l'audit

Les méthodes d'audit suivantes ont été utilisées pour recueillir des données probantes :

• examen des documents (politiques, procédures, directives, rapports, etc.);
• analyse des données;
• examen des dossiers;
• examen et schématisation des processus;
• entrevues avec des représentants ministériels et d’autres intervenants;
• analyse et consolidation d’informations;
• autres analyses au besoin.

Collaboration et validation des données dans le cadre de l’évaluation et de l’audit : Le projet a été mené en collaboration afin d’assurer la validation des données et la complémentarité et l'exhaustivité des résultats. Cette approche a permis aux équipes d'évaluation et d'audit de veiller à ce que la collaboration avec les principales parties prenantes soit coordonnée, efficace et simple, ce qui a permis de minimiser la fatigue des personnes interrogées et de réduire le fardeau administratif du bureau de première responsabilité. La collaboration s'est poursuivie jusqu'à ce qu’un rapport conjoint d’évaluation et d’audit ait été établi.

Limites de l’évaluation et mesures d’atténuation

Constats de l’évaluation et de l’audit

Contexte stratégique

Pertinence par rapport au contexte stratégique

Figure 3 :

La politique étrangère pour l'Arctique permettra d’allouer un nouveau financement sur 5 ans pour veiller à ce qu’Affaires mondiales Canada soit bien adapté à la réalité de l'Arctique, dont un financement supplémentaire destiné à l'Initiative sur le leadership mondial dans l'Arctique.

Constat 1 : Les initiatives de l’ILMA sont de plus en plus pertinentes dans un nouveau contexte mondial dans lequel le Canada cherche à exprimer sa présence dans l'Arctique et à renforcer la coordination multilatérale.

Ces dernières années, l'Arctique a fait l'objet d'une attention croissante dans le contexte des changements climatiques, de l’intérêt que la Chine et la Russie lui ont porté et d'autres préoccupations environnementales et sécuritaires. L'engagement à renforcer le leadership du Canada afin d’appuyer l'ordre international fondé sur des règles, qui a été décrit dans le chapitre international du CSAN en 2019, est devenu encore plus pertinent au début de 2025 compte tenu de l’intérêt accru qu’a manifesté la nouvelle administration des États-Unis envers la région de l’Arctique, notamment au sujet de dossiers liés à la sécurité, à l'accès aux minéraux critiques et au désir d’acquérir le Groenland.

Même avant ces nouveaux développements, les documents stratégiques du Canada tenaient compte de l'importance croissante de l'Arctique. Le budget de 2024 du Canada a souligné que les changements climatiques présentaient de nouvelles menaces pour la souveraineté canadienne, car la fonte de la calotte glaciaire dans le Nord ouvre l'Arctique à la concurrence économique et géopolitique. La politique de défense intitulée Notre Nord, fort et libre : Une vision renouvelée pour la défense du Canada, qui a été publiée en avril 2024, prévoit l’investissement de 8,1 milliards de dollars sur 5 ans et de 73 milliards de dollars sur 20 ans pour protéger l'Arctique et les régions septentrionales du Canada. Ces préoccupations sont également prises en considération dans la Politique étrangère du Canada pour l'Arctique publiée en décembre 2024, qui s'appuie sur le chapitre international du CSAN et le complète, et qui prévoit un nouveau financement devant s’échelonner sur 5 ans. Cette politique repose sur 4 grands piliers : affirmer la souveraineté du Canada, promouvoir les intérêts du Canada dans la région, faire preuve de leadership en matière de gouvernance de l'Arctique et pour relever des défis d’ordre multilatéral, et adopter une approche plus inclusive de la diplomatie dans l’Arctique. La contribution essentielle de l’ILMA dans ce contexte mondial permet d’accroître réellement la participation et la visibilité des résidents canadiens autochtones et non autochtones de l’Arctique dans les instances internationales relatives à l’Arctique et de faciliter la participation du Canada au Conseil de l’Arctique, la principale instance intergouvernementale de coopération et de coordination entre les États de l’Arctique. Ce type de rappel visible de la présence du Canada dans l'Arctique peut être considéré comme une forme de soutien à l'objectif de plus en plus important d'exprimer la présence du Canada sur ses terres et ses eaux arctiques et la souveraineté de celles-ci.

Les initiatives de l’ILMA soutiennent de nombreuses priorités mentionnées dans la nouvelle politique étrangère, dont les suivantes :

1. Renforcer le Conseil de l’Arctique : L’ILMA soutient les participants permanents autochtones, le Groupe de travail sur le développement durable et des projets de recherche menés en collaboration avec d'autres membres du Conseil de l'Arctique.
2. Adopter une approche plus inclusive de la diplomatie dans l’Arctique : L’ILMA favorise la participation des Autochtones de l'Arctique et du Nord et des autres habitants du Nord, notamment des jeunes, dans les instances internationales relatives à l'Arctique, ainsi que dans les initiatives de diplomatie culturelle par le biais du Fonds des missions pour que la diplomatie dans l’Arctique s'appuie sur le vécu des habitants du Nord.  
3. Promouvoir les priorités nationales, dont la réconciliation avec les Autochtones : L’ILMA favorise la participation des Autochtones aux programmes d'éducation et de recherche de l’Université de l’Arctique et appuie les organisations de peuples autochtones qui siègent au Conseil à titre de participantes permanentes.

Contexte opérationnel

Défis liés à la mise en œuvre du programme 

Figure 4 :

Montants budgétisés par l’ILMA par rapport aux décaissements réels de 2020-2021 à 2023-2024

Remarque : Ces montants comprennent les S et C et le F et E (et excluent les salaires et les services internes).

Constat 2 : En raison de contraintes géopolitiques et de l'incapacité de certains partenaires à utiliser les fonds budgétés, l’ILMA a stratégiquement réaffecté des fonds pour réduire au minimum les perturbations et la sous-utilisation des fonds.

En raison de retards liés à la COVID-19 relativement à l'approbation, par le Conseil du Trésor, de la demande de financement destiné à l’ILMA, ainsi que d’un autre retard pour rendre disponible les fonds approuvés, l’équipe chargée du programme n'a pas pu signer les premiers accords de contribution avec les partenaires avant le 31 mars 2021, soit environ 6 mois après la date initialement envisagée. Puisque les activités financées par l’ILMA dans le cadre du Conseil de l’Arctique avaient une portée internationale et nécessitaient des déplacements, la pandémie de COVID-19 et l'invasion de l'Ukraine par la Russie en 2022 ont entraîné des répercussions sur la capacité des responsables du programme à mener à bien les activités prévues :

• Les restrictions de voyage nationales et internationales liées à la COVID-19 ont empêché le personnel et les équipes universitaires internationales de voyager au Canada ou de traverser des frontières pour participer à des réunions et à des activités de recherche. Certaines restrictions ont été levées au moment où les fonds destinés à l’ILMA étaient disponibles, tandis que d'autres sont restées (comme au Nunavut, qui a maintenu des restrictions jusqu'en avril 2022);
• En réponse à l’invasion de l’Ukraine par la Russie en février 2022, le Canada et 6 autres membres du Conseil de l’Arctique ont annoncé, au début de mars 2022, une pause dans leur participation aux réunions du Conseil de l’Arctique et aux organes subsidiaires pendant la présidence russe du Conseil. La coopération scientifique sous l'égide du Conseil a également été interrompue, car elle est menée par les groupes de travail du Conseil. En août 2023, les réunions virtuelles des groupes de travail d'experts réunissant tous les membres ont repris.

Ces contraintes géopolitiques, combinées aux difficultés de certaines organisations partenaires de l’ILMA à utiliser les fonds, ont nui à la capacité des responsables du programme à décaisser les fonds budgétés. Cela s'est traduit par une sous-utilisation importante du financement, en moyenne d'environ 1,5 million de dollars par année tout au long de la période de l’évaluation, et l’incidence la plus notable s’est fait sentir en 2021-2022.

Le personnel de l’ILMA a stratégiquement réaffecté des fonds des piliers du programme octroyés à des organisations dont les activités étaient moins touchées par les restrictions vers des organisations ayant une plus grande capacité à dépenser et à mettre en œuvre des activités, ce qui a permis d'atténuer la sous-utilisation des fonds et l'interruption de certaines activités. Par exemple, pendant la COVID-19, des fonds ont été transférés à des organisations dont les activités ne nécessitaient pas de voyages ou qui pouvaient convertir des activités devant se tenir en présentiel en activités virtuelles. Pendant la pause des activités du Conseil de l'Arctique (qui a retardé l’établissement du secrétariat du Groupe de travail sur le développement durable, notamment l'embauche de personnel, et qui a nui à la capacité des participants permanents à dépenser), certains fonds de ces 2 piliers ont été transférés vers les piliers consacrés aux jeunes et à l’Université de l’Arctique.

Cela a été possible grâce à la capacité d’adaptation intégrée au programme. En effet, même si les fonds étaient désignés chaque année à chaque pilier, il n’y a eu aucune limite à la réaffectation des fonds entre les piliers en cours d’année. La réaffectation de fonds entre les piliers a constitué une approche stratégique ayant permis de relever ces défis, mais il n'a pas été possible de contrebalancer entièrement les répercussions des événements susmentionnés. À titre d'exemple, les organisations financées dans le cadre du pilier jeunesse étaient souvent de petites entités qui ne pouvaient pas absorber du financement important à court terme.

Travailler dans le contexte de l'Arctique 

Constat 3 : L’établissement de partenariats avec de petites organisations locales a constitué une bonne approche pour travailler dans le contexte unique de l'Arctique.

Travailler avec les Canadiens de l'Arctique et du Nord présente des défis logistiques uniques, notamment le coût élevé des déplacements, la dispersion des communautés et la faible fiabilité des services Internet dans la région. Afin d'atteindre les jeunes des communautés du Nord du Canada et de soutenir les organisations autochtones qui siègent à titre de participantes permanentes, l’ILMA a octroyé du financement à de petites organisations qui sont le plus souvent installées dans la région du Nord et de l'Arctique du Canada. Le fait de travailler avec de petites organisations locales s'inscrit parfaitement dans le concept de développement mené localement, qu’AMC a approuvé. L'accent est donc mis sur le transfert des ressources et des capacités aux gouvernements nationaux et infranationaux, ainsi qu’à des organisations communautaires nationales et locales. Bien qu'elle soit généralement associée à l'aide au développement international, la collaboration avec les partenaires locaux cadre également bien avec les objectifs nationaux plus larges du Cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord et constitue un mécanisme essentiel pour rejoindre les participants aux projets financés par l’ILMA.

Constat 4 : Le contexte du programme, qui demande de travailler avec des partenaires de petite taille ou non traditionnels et d'adapter les approches aux partenaires autochtones, a demandé plus d’efforts de la part du personnel.

Comme l’ont constaté d’autres programmes d’AMC, travailler avec des partenaires de petite taille (comme des organisations locales) ou non traditionnels (comme des universités) qui n’ont peut-être jamais collaboré avec AMC nécessite un niveau de soutien accru de la part du personnel du programme, comparativement au fait de travailler avec de grandes organisations expérimentées. Les petites organisations financées dans le cadre du pilier jeunesse de l’ILMA, ainsi que certains partenaires universitaires, employaient souvent très peu d’employés, et ceux-ci devaient assumer des rôles multiples et connaissaient peu les attentes liées au financement d’AMC, par exemple les détails des accords de contribution ou les politiques connexes. Puisque les partenaires n’ont bénéficié d’aucun soutien centralisé à AMC, ils ont parfois eu besoin de recevoir beaucoup d’aide de la part du personnel responsable du programme pour savoir comment répondre aux exigences organisationnelles et d'établissement de rapports.

Des évaluations récentes^{Note de bas de page 2} d’AMC ont mis en évidence les difficultés que connaissent les programmes qui doivent travailler avec de petits partenaires, notamment les efforts supplémentaires nécessaires pour aider les petits ou les nouveaux partenaires à s'y retrouver dans les procédures du Ministère et à finaliser des accords. Pour le personnel chargé de la gestion de l’ILMA, le fait de devoir aider les partenaires à comprendre et à respecter les processus de demande de financement, les accords de subvention et de contribution et les exigences en matière d’établissement de rapports a créé une charge de travail supplémentaire, et l’ILMA n’a pas été conçue pour fonctionner avec un nombre d’employés aussi limité. Les 39 projets de subventions et de contributions financés de 2020-2021 à 2023-2024 ont été en grande partie gérés par 2 chefs de projet. En outre, le nombre d'employés n'a pas permis d'investir assez de temps pour adapter les outils ministériels, intégrer une gamme complète d'approches culturellement appropriées pour travailler avec les partenaires autochtones, ou consacrer plus de temps à la recherche et à l'établissement de nouveaux partenariats afin d'utiliser pleinement le budget du pilier jeunesse. Des problèmes liés à la capacité des ressources humaines ont également été relevés dans les examens de l’ILMA et dans ses itérations antérieures.

Subventions et contributions

Consignation des procédures des projets : résultats de l’audit

Constat 5 : Les procédures utilisées par les responsables du programme pour évaluer et mettre en œuvre les projets et pour en assurer le suivi n’ont pas été entièrement consignées.

Comme l’ILMA est un programme de la filière des affaires étrangères, ses responsables ne sont pas tenus de suivre le processus de programmation autorisé, qui a été conçu pour les projets de la filière du développement du Ministère. Malgré cela, l'équipe de l’audit a constaté que les responsables de l’ILMA ont suivi des étapes précises du PPA pour gérer et réaliser des projets conformément aux politiques et aux règlements applicables. Bien que les responsables du programme aient adapté les procédures du PPA à l’échelle de l’ILMA, l'équipe de l'audit a constaté que les processus n’ont pas été consignés. En outre, certaines étapes (comme l'évaluation des demandes de projets ou la collecte d’informations sur les leçons apprises) ont été menées de manière informelle.

L’utilisation de processus et de procédures bien établis, tout comme d’outils appropriés, est essentielle pour favoriser la mise en œuvre efficace et en temps voulu du programme grâce à l'application de procédures cohérentes dans tous les projets et au transfert efficace des connaissances entre les membres du personnel du programme.

Processus de financement

Figure 5:

Valeur des projets de S et C des exercices 2020-2021 à 2023-2024

Au cours de la période couvrant les exercices 2020-2021 à 2023-2024, plus de la moitié des projets de S et C de l’ILMA ont disposé de budgets de 500 000 $ ou moins (c.-à-d. 24 projets sur un total de 39, ou 61,5 % de tous les projets), dont 18 projets (46 %) de moins de 200 000 $. En outre, 9 projets (23 %) ont eu un budget de 1 M$ ou plus, et seulement 3 projets (8 %) parmi ceux-ci ont disposé d’un budget compris entre 2,5 et 5,5 M$.

Ces données soulignent la valeur monétaire relativement faible de la plupart des projets de S et C de l’ILMA.

Constat 6 : Les processus et exigences de l’ILMA en matière de financement n'ont pas été suffisamment adaptés aux capacités des partenaires ni au contexte des projets de faible valeur monétaire.

Bien que les projets financés par l’ILMA entre 2020 et 2024 ont disposé de budgets de taille variable (de 46 000 dollars à 5,5 millions de dollars), plus de la moitié des projets de S et C (24 projets) ont eu des budgets inférieurs à 500 000 dollars. La quasi-totalité des projets de l’ILMA étant limités à 1 an, et les règles du Conseil du Trésor interdisant les reports de fonds pour les programmes des affaires étrangères, les responsables de l’ILMA et leurs partenaires (qui avaient souvent des capacités modestes) ont dû faire face à une charge de travail supplémentaire pour gérer les fonds non dépensés dans le cadre de multiples projets de faible valeur.

Malgré la taille relativement modeste et la courte durée des projets financés dans le cadre de l’ILMA, les partenaires chargés de la mise en œuvre ont été soumis aux mêmes procédures et exigences administratives que pour des projets bénéficiant d'un financement nettement plus élevé de la part du Ministère. Bien que les responsables de l’ILMA aient simplifié la charge de travail en apportant leur soutien et en assouplissant les processus, les partenaires de mise en œuvre et l'équipe de l’ILMA ont dû composer avec un fardeau administratif important pour gérer les projets. Des ressources précieuses ont dû être allouées aux partenaires ayant moins de ressources et d'expérience en matière d'accords de contribution pour les aider à s’y retrouver dans ces processus administratifs, que les intervenants ont qualifiés de lourds. Pour l'équipe de l’ILMA, dont les ressources étaient déjà limitées, cela a représenté une charge de travail supplémentaire, car elle a dû fournir un soutien personnalisé aux partenaires tout au long du cycle de vie des projets afin de garantir le respect des exigences. Ce défi a été rendu encore plus difficile en raison de la courte durée des projets, qui a entraîné un manque d’efficacité relativement aux soumissions récurrentes de propositions et à la charge de travail administrative et d'établissement de rapports qui en a découlé.

Bien que les organisations officiellement reconnues par le gouvernement du Canada comme étant autochtones (selon de l'annexe K de la Directive sur les paiements de transfert) bénéficient d'une certaine souplesse, notamment la possibilité de prolonger la durée du financement des contributions et de choisir entre des avances semestrielles ou annuelles et la possibilité d’établir des rapports une ou deux fois par année, seules 3 organisations financées par l’ILMA ont rempli les conditions requises, soit les 3 organisations autochtones canadiennes siégeant à titre de participantes permanentes.

Ces problèmes ne concernent pas uniquement l’ILMA et ont également été soulevés dans des évaluations antérieures telles que celles du Partenariat canadien pour l'égalité des genres, du Fonds canadien d'initiatives locales, du Programme Voix et leadership des femmes (VLF) et du Secteur des partenariats pour l’innovation dans le développement (KFM). Ces évaluations ont porté sur des programmes menés en collaboration avec des partenaires de petite taille et ont mis en évidence le caractère inadéquat des exigences imposées aux petits projets et à leurs partenaires, compte tenu de leurs capacités et de la valeur et de la durée des projets, un défi auquel les responsables de l’ILMA ont également été confrontés. Comme pour l’ILMA, l'évaluation du Programme VLF a montré que les exigences du Ministère en matière de diligence raisonnable et d'établissement de rapports n'étaient pas appropriées pour la collaboration avec de petits partenaires. Certaines de ces évaluations ont également noté que la propension au risque d’AMC est un obstacle à l'augmentation du nombre de partenariats avec des petites organisations. Des questions similaires sont examinées dans le cadre de l'Initiative de transformation des subventions et des contributions d’AMC, dans le cadre de laquelle l'ensemble des processus et des politiques opérationnelles en matière de subventions et de contributions font l’objet d’un examen pour que le Ministère puisse remanier et moderniser sa plateforme d’octroi de subventions et de contributions. Ces problèmes englobent les difficultés récurrentes découlant de l'application sans distinction des règles relatives aux paiements de transfert à des programmes plus petits qui sont réalisés dans des contextes distincts. La prise en compte des besoins précis des petits programmes comme l’ILMA, par exemple la nécessité de suivre une approche centrée sur l'humain, sera essentielle pour éviter de créer des obstacles supplémentaires à la flexibilité. 

Établissement de rapports

Constat 7 : Les exigences de l’ILMA en matière de rapports n’étaient pas adaptées aux capacités ni au contexte des partenaires, mais le fait de les avoir assouplies a permis d'atténuer certains des problèmes.

Au cours de l’élaboration de l’ILMA, des exigences en matière d'établissement de rapports ont été établies pour les bénéficiaires de contributions pour qu'ils fournissent un rapport d'avancement annuel détaillé sur les extrants et les résultats escomptés, ainsi qu'un rapport financier permettant d’assurer le suivi des projets, des résultats obtenus, des coûts des projets et des leçons apprises. En outre, dans la plupart des cas, les bénéficiaires ont également dû fournir un rapport d'étape provisoire. Ils ont également été tenus de signaler, au moins une fois par année, toute modification de leurs hypothèses de risques et de leurs stratégies d'atténuation. Les bénéficiaires de subventions, en raison de la nature de leur financement, ont dû fournir seulement un rapport annuel. Les partenaires ont souligné que le contenu et la nature des exigences d’établissement de rapports, ainsi que la fréquence des rapports, étaient souvent mal adaptés à leur capacité organisationnelle, ainsi qu'à la durée et à la taille des projets, ce qui a posé d'importants problèmes aux petites organisations disposant de ressources limitées. Certaines organisations du Nord, moins familiarisées avec les pratiques de gestion axée sur les résultats, ont adopté des indicateurs quantitatifs sans avoir établi une approche exhaustive pour en assurer le suivi. Certains partenaires ont estimé que les indicateurs quantitatifs et les autres outils et cadres de mesure du rendement, comme les modèles logiques, n'étaient pas seulement lourds, mais qu’ils étaient mal adaptés au contexte culturel du Nord car ils permettent de comprendre les résultats dans le cadre d’une approche occidentalisée.

En outre, il a été difficile pour les responsables du programme de trouver des moyens de rendre compte des résultats obtenus dans le cadre des initiatives de moins d'un an et qui n’ont pas nécessairement entraîné des changements de comportement précis à court terme. Ces initiatives visent plutôt à obtenir des résultats à long terme dans le Nord, ce qui, dans la plupart des cas, se produit longtemps après le dépôt des rapports d'avancement des projets. Cela témoigne de l’équilibre délicat entre la recherche de résultats à long terme et l'approche d’AMC qui consiste à gérer le risque de travailler avec de petites organisations en finançant des projets à court terme.

En dépit de ces difficultés, les entrevues avec les partenaires ont mis en évidence la souplesse du personnel de l’ILMA, qui a su adapter les exigences et les délais d'établissement des rapports et en faire une pratique exemplaire. Pour composer avec les retards des organisations partenaires ayant des capacités limitées ou opérant dans un environnement nordique et autochtone, les responsables de l’ILMA ont prolongé les délais, réduit le nombre de rapports requis et accepté des mises à jour communiquées de vive voix au lieu de rapports d’étape écrits, ce qui a allégé la charge de travail de ces organisations. En outre, pour adapter les mesures de soutien offertes dans le cadre de l’ILMA, un consultant a été embauché pour aider les partenaires à élaborer des outils d’établissement de rapports et répondre à leurs questions pour les aider à respecter les exigences et renforcer leurs capacités d’établissement de rapports. Dans certains cas, l’ILMA a alloué des fonds pour favoriser le renforcement des capacités des organisations afin d'améliorer leur aptitude à obtenir du financement et à mettre en œuvre des initiatives permettant d'obtenir des résultats durables. Les partenaires ont apprécié cette souplesse et la valeur ajoutée du soutien personnalisé fourni par l'équipe. Toutefois, cette approche n'a pas permis de remédier entièrement à ce que certains partenaires ont considéré comme étant une mauvaise adéquation entre les exigences d’établissement de rapports et le contexte, et il est toujours possible de mieux rendre compte des résultats obtenus dans le cadre du programme et dans le contexte nordique.

Trouver un juste équilibre entre le risque et la diligence raisonnable 

Constat 8 : Il a été difficile pour l’ILMA, en tant que programme de la filière des affaires étrangères bénéficiant de différents niveaux de soutien centralisé, de trouver un équilibre entre la gestion des risques et la diligence raisonnable, d'une part, et la simplification des processus et la réduction de la charge de travail des partenaires, d'autre part, ce qui met en évidence les défis ministériels inhérents à la transformation.

Le document de travail « L’avenir de la diplomatie » d’AMC (juin 2023) mentionne qu’AMC doit s'adapter à un environnement en évolution rapide et s'attaquer aux politiques et aux processus lourds. Le document préconise la mise en place de processus organisationnels qui donnent plus de latitude aux employés à tous les échelons, en adoptant une prise de risque judicieuse. Cependant, cette flexibilité et cette latitude offertes au personnel comportent des risques supplémentaires, mais aussi des occasions.

Puisque l'approche d’AMC consiste à faire en sorte que la filière des affaires étrangères soit responsable de ses propres processus, politiques et gabarits, le personnel de l’ILMA a été chargé de concevoir son propre document de modalités. Contrairement à la filière de l'aide au développement international, la filière des affaires étrangères n'est pas tenue d'utiliser toutes les étapes du processus de programmation autorisé. Cependant, le personnel doit toujours assurer une gestion responsable des paiements de transfert. C'est pourquoi les modalités de l’ILMA ont été rédigées en 2020 afin d'inclure ce que le personnel estimait être les processus organisationnels les plus pertinents qui permettraient d'établir un juste équilibre entre la gestion des risques (en particulier pour travailler avec certains partenaires qui n'ont jamais reçu de subventions et de contributions d’AMC) et la simplification des processus. Les modalités ont pris la forme d’une version quelque peu simplifiée du PPA comprenant l’OERF, l'évaluation de la durabilité environnementale, l'ACS Plus et certaines exigences en matière de rapports. Même si les responsables de l’ILMA auraient pu élaborer leurs propres outils qui auraient peut-être été mieux adaptés au contexte du programme, comme un OERF simplifié, ils n'ont pas eu le temps ou l'expertise nécessaire pour le faire, et ils avaient tout de même besoin d'un processus leur permettant d’évaluer les risques lors de la sélection des projets. Compte tenu du fait que le Ministère est de plus en plus ouvert à la tolérance au risque ainsi que de l'expérience acquise lors de la mise en œuvre de l’ILMA sur plusieurs années, les modalités de l’ILMA sont en cours de révision pour accroître leur souplesse et simplifier les exigences. Cependant, le programme est toujours contraint par la restriction imposée par le Conseil du Trésor concernant les fonds non dépensés de la filière des affaires étrangères, à savoir l'impossibilité de reporter ces fonds d'une année sur l'autre (contrairement aux programmes d’aide au développement international), ce qui limite sa souplesse.

Même si les programmes de la filière des affaires étrangères sont perçus comme étant plus souples au Ministère, ils ne bénéficient pas non plus du même niveau de soutien centralisé que les programmes d’aide internationale. Par exemple, contrairement aux programmes d'aide internationale, un programme modeste de la filière des affaires étrangères comme l’ILMA bénéficie d'un soutien ponctuel, et non d'un soutien dédié et adapté, de la part du Centre d'expertise en subventions et contributions (SGD) d’AMC. L’ILMA n'a pas non plus bénéficié de l’aide d'un conseiller en gestion financière chargé d'examiner les projets et d'aider à éviter les erreurs. En choisissant d'utiliser l’OERF, les responsables de l’ILMA ont pu bénéficier de l'expertise des services de soutien interne centralisés pour examiner les éléments de l’OERF.

Les avantages potentiels de simplifier les processus et d’accorder plus de latitude au personnel, qui sont des objectifs du processus de transformation d’AMC, pourraient ne pas être pleinement réalisés si l'on ne s'assure pas qu'un soutien spécialisé et un ensemble d'outils adaptés sont mis à la disposition des employés pour leur donner la confiance nécessaire pour prendre des décisions relatives à la conception du programme qui cadrent avec le degré d'acceptation du risque du Ministère.

Fonds des missions de l’ILMA

Valeur stratégique du Fonds pour les missions

Constat 9 : Le Fonds des missions de l’ILMA a joué un rôle fondamental pour promouvoir les priorités du Canada dans l'Arctique par l'intermédiaire du réseau des missions canadiennes.

De 2020-2021 à 2023-2024, le Fonds des missions de l’ILMA a soutenu 16 missions canadiennes installées dans des États arctiques et non arctiques, pour mettre en œuvre un total de 61 initiatives en octroyant un financement total de 548 000 dollars pour promouvoir les intérêts et les priorités internationales du Canada dans l'Arctique en collaboration avec des partenaires circumpolaires. Les initiatives financées par le Fonds des missions de l’ILMA ont pris la forme d'ateliers, de conférences et de forums, de panels de discussion et d'autres activités d’envergure internationale mettant généralement en vedette des acteurs de l'Arctique et des populations nordiques et autochtones du Canada et de pays partenaires étrangers. Les thèmes des initiatives du Fonds des missions de l’ILMA ont porté sur diverses priorités relatives à l'Arctique, comme l'image du Canada dans le monde, le leadership exercé dans l’Arctique et la défense de l'Arctique, les droits des Autochtones, les dossiers liés à l'eau et les changements climatiques. Grâce à ces initiatives, le Fonds des missions de l’ILMA a permis la participation de 62 intervenants (des Canadiens du Nord, des Autochtones, des jeunes, des aînés et des experts) à des activités liées à l'Arctique à l'étranger, leur permettant ainsi de nouer des contacts, de représenter le Canada et de partager leurs connaissances avec leurs homologues internationaux.

Le personnel des missions a constaté que le Fonds des missions de l’ILMA était un outil essentiel et stratégique pour soutenir la défense des priorités du Canada dans l'Arctique, y compris les objectifs de réconciliation, en fournissant aux missions des fonds indispensables pour mener à bien des activités essentielles qui n'auraient pu être mises en œuvre avec leur seul budget de fonctionnement. En effet, des missions ont mentionné qu'elles n’avaient pas pu trouver des sources de financement de rechange pour appuyer des activités que le Fonds des missions de l’ILMA permet précisément de financer, comme la facilitation de la participation des Autochtones à des activités de première importance liées à l'Arctique à l'étranger. Ces initiatives ont permis à des missions canadiennes, en collaboration avec l’ILMA, de contribuer à renforcer le leadership du Canada dans l'Arctique, d'améliorer la représentation et la participation des Canadiens de l'Arctique et du Nord et des Autochtones dans des instances et à des événements pertinents portant sur l'Arctique, et de soutenir la coopération bilatérale avec les États et les acteurs essentiels de l'Arctique et de pays qui ne font pas partie de l’Arctique.

Une enquête externe a mis en évidence les commentaires positifs d'anciens participants à des projets du Fonds des missions de l’ILMA, qui ont mentionné tout particulièrement les leçons apprises, le partage des connaissances, les possibilités de réseauter avec des acteurs autochtones étrangers et l’excellent soutien offert par le personnel du gouvernement canadien. Ces exemples illustrent la valeur stratégique du Fonds pour promouvoir les priorités du Canada pour l'Arctique et les objectifs du chapitre international du Cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord.

Exemples d'initiatives du Fonds des missions de l’ILMA

Défis du Fonds des missions de l’ILMA

Constat 10 : La fermeture du CICA et les modifications récentes des critères du Fonds des missions de l’ILMA ont entraîné des difficultés, notamment pour fournir des services d'appui aux missions et répondre aux besoins des bénéficiaires vulnérables. 

Le rôle de soutien et d'intermédiaire du CICA

Depuis le lancement de la nouvelle version du Fonds des missions de l’ILMA en 2021 jusqu'en 2023, les missions ont bénéficié du soutien et des conseils du bureau du CICA installé à Oslo. Le CICA a joué un rôle d'intermédiaire entre les missions et l’administration centrale (AC), en fournissant un soutien spécialisé allant d’informations et de conseils sur les demandes de financement du Fonds des missions de l’ILMA , à des conseils sur l'admissibilité des propositions de projet, en passant par la communication de coordonnées de personnes-ressources de premier plan habitant dans l'Arctique dans le cadre d’initiatives organisées par les missions, y compris des conférenciers autochtones et du Nord. Le CICA offre du soutien depuis bien avant la création de l'actuel Fonds des missions, puisqu'il a été créé en 2009 et qu'il était chargé d'administrer le Fonds des initiatives nordiques, qui a précédé le Fonds des missions de l’ILMA.

Toutefois, en juin 2023, le Canada a fermé le bureau du CICA et a réaffecté 3 de ses 4 ETP à ECA, à l’administration centrale à Ottawa. Cette situation a entraîné une certaine perte d'expertise, de sensibilisation des missions et de soutien offert à celles-ci, notamment pour les demandes de financement au titre du Fonds des missions de l’ILMA. Cela a posé quelques problèmes aux missions, qui perdaient ainsi la mémoire institutionnelle et le soutien des employés recrutés sur place du CICA. Ce soutien permettait d’établir des liens utiles avec des acteurs de l’Arctique et concernait aussi le rôle d'intermédiaire que le Centre jouait entre les missions et l’AC en fournissant en temps utile de la rétroaction et des conseils sur les propositions de projet du Fonds des missions de l’ILMA. Cette situation a exercé une pression sur l'équipe de l’AC pour qu'elle fournisse de la rétroaction aux missions et réponde à leurs questions alors qu'elles s’employaient à installer ces nouvelles capacités et à augmenter le nombre de projets financés. Certains intervenants ont également mentionné que la réaffectation d'anciens membres clés du personnel du CICA à l’AC a favorisé la collaboration entre les équipes d’ECA chargées des politiques et des programmes.

Changements récents apportés aux critères et aux processus du Fonds des missions de l’ILMA

En outre, de récents changements apportés aux critères d'utilisation du Fonds des missions de l’ILMA, à la suite des réductions des budgets de voyage du gouvernement du Canada ont limité certaines dépenses, comme celles liées aux voyages du personnel et aux frais d'hébergement. Par conséquent, des employés des missions n'ont pas été en mesure de se déplacer, dans certains cas, pour accompagner des invités autochtones à des activités, ce qui a pu nuire au renforcement des relations et à leur capacité à fournir un soutien adéquat aux participants autochtones, conformément aux approches préconisées par le plan de réconciliation du Canada. Toutefois, dans certains cas, l'équipe de l’ILMA aurait apporté son soutien et assoupli les critères régissant l'utilisation du Fonds des missions de l’ILMA pour s'adapter aux réalités des participants. Des informations détaillées sur le Fonds et ses critères ont été fournies à certaines missions, mais elles n'étaient pas disponibles dans un lieu commun et facilement accessible.

Ces changements récents, dont la fermeture du CICA et les modifications des critères et processus du Fonds des missions de l’ILMA, ont fait en sorte que les missions ont eu plus de difficulté à tenir compte des besoins des bénéficiaires vulnérables lors de la mise en œuvre des projets, et ont mis en évidence une certaine inadéquation entre les critères du Fonds des missions et les spécificités et les réalités culturelles des détenteurs de droits autochtones, notamment les jeunes et les aînés.

Mise en œuvre du programme

Subventions et contributions et Fonds des missions : Résultats de l’audit

Constat 11 : Des mesures appropriées ont été prises pour mettre en œuvre le programme conformément à la présentation au Conseil du Trésor et aux modalités de l’ILMA.

Dans le cadre de l'audit, un échantillon de 9 projets de subventions et de contributions et de 7 initiatives du Fonds des missions de l’ILMA a été examiné.

Les projets ont généralement respecté les modalités de l’ILMA en ce qui concerne l'adéquation avec les objectifs du programme et les dépenses admissibles, ainsi que le respect des exigences en matière de rapports; un seul rapport financier a manqué à l’appel. En outre, les initiatives des missions ont été généralement conformes aux lignes directrices du programme et aux exigences énoncées dans la présentation au Conseil du Trésor.

De plus, le programme a été conforme à la Loi sur la gestion des finances publiques et à la Politique sur les paiements de transfert. Toutes les approbations requises pour les projets de subventions et de contributions et les initiatives du Fonds des missions de l’ILMA qui ont été examinés ont été signées par des personnes disposant de la délégation de pouvoir appropriée.

Établissement de rapports

Les responsables du programme ont élaboré un cadre de mesure du rendement pour mesurer et évaluer le rendement des projets par rapport à des indicateurs précis. Il convient de noter que ce cadre est harmonisé avec les responsabilités d’AMC en vertu du Cadre stratégique pour l'Arctique et le Nord.

Pour recueillir et enregistrer des données sur chaque projet et pour analyser les résultats des projets par rapport aux indicateurs du programme, les responsables ont adapté une version du rapport sommaire de gestion de projet du Ministère dérivé du cadre de mesure du rendement. L'audit a permis de constater que des résultats ont été communiqués pour tous les projets, à l'exception d'une initiative d’une mission. De plus, les résultats des projets qui ont été compilés dans le cadre de mesure du rendement ont par la suite été utilisés pour rendre compte des responsabilités d’AMC en vertu du Cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord.

Collaboration avec d'autres ministères fédéraux

Financement d’initiatives en faveur de l'Arctique

Figure 6 :

Total des fonds de l’ILMA reçus par d’autres ministères, par exercice

Constat 12 : L’ILMA a financé des initiatives présentées par d’autres ministères au sujet du Conseil de l'Arctique, mais il est encore possible de collaborer sur des questions plus larges liées à l'Arctique.

Dans le contexte du Cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord, et notamment du chapitre international, la collaboration efficace entre les ministères fédéraux participants est importante pour atteindre ses principaux objectifs. Dans le cadre de cette collaboration, le Comité interministériel consultatif sur la coopération dans l’Arctique a été créé pour offrir un mécanisme de dialogue entre les participants permanents et les représentants autochtones, territoriaux, provinciaux et fédéraux au sujet des priorités internationales dans l'Arctique et pour faciliter l'harmonisation des politiques entre les parties prenantes.

Par ailleurs, les responsables de l’ILMA ont collaboré avec d’autres ministères dans le cadre des discussions de groupe que l'équipe des politiques d’ECA a coordonnées avec les chefs de délégation canadiens au Conseil de l'Arctique. Ces réunions constituent une tribune où l'on peut discuter des priorités liées au travail des autres ministères et échanger des recommandations fondées sur leur expertise et leur connaissance des priorités dans l'Arctique. Elles permettent également à l'ILMA de rappeler aux autres ministères les fonds disponibles. L'équipe de l'ILMA envoie également des invitations officielles aux autres ministères afin qu'ils recommandent des propositions de projets pouvant bénéficier d'un financement de l'ILMA pour soutenir le leadership du Canada au sein du Conseil de l'Arctique. Les ministères ayant reçu du financement pour mettre en œuvre des initiatives conformes aux objectifs de l’ILMA sont RCAANC, Pêches et Océans Canada, Environnement et Changement climatique Canada, Ressources naturelles Canada, l'Agence canadienne de développement économique du Nord et la Garde côtière canadienne. Ces réunions permettent de discuter des priorités liées au travail des autres ministères et organismes, de partager des recommandations basées sur leur expertise et leur connaissance des priorités de l'Arctique, et de tenir les participants au fait des initiatives de l’ILMA. Elles permettent de rappeler aux autres ministères et organismes que des fonds sont disponibles et d’évaluer la faisabilité d’initiatives potentielles. Elles ont pour but d'informer les bénéficiaires plutôt que d'établir un groupe chargé de la mise en œuvre conjointe d’initiatives. Les interactions de l'équipe de l’ILMA avec les autres ministères fédéraux ont été décrites comme étant transparentes et utiles pour aider les ministères à déterminer comment accéder au financement en leur présentant une approche par étapes. Les autres ministères ont également fait remarquer que le mandat de l’ILMA comble un manque en soutenant des initiatives du Conseil de l'Arctique, qui ne sont généralement pas financées par d'autres ministères.

Cependant, les autres ministères fédéraux ont relevé certaines difficultés liées à la collaboration interministérielle dans le cadre de dossiers liés à l’Arctique. Les initiatives mises en œuvre par différents ministères ont parfois été perçues comme étant cloisonnées, notamment en raison de la division des enveloppes de financement propres à chaque ministère dans le Cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord et du manque de coordination et de communication entre les ministères concernant des initiatives similaires sur l'Arctique et impliquant les mêmes partenaires de mise en œuvre. Il a été noté qu'un meilleur suivi des initiatives ainsi qu’une meilleure collaboration entre les partenaires pourraient permettre de réduire le chevauchement des tâches et, éventuellement, la charge de travail des partenaires en matière d’établissement de rapports. Bien que ces défis aient été relevés, aborder les enjeux de coordination interministérielle sur l'Arctique au-delà de l'ILMA dépasse le mandat et les responsabilités du programme.

Information et communication

Visibilité et partage d'informations

Constat 13 : Le manque de matériel de communication essentiel a nui à la capacité du programme à atteindre de nouveaux partenaires potentiels pour la mise en œuvre du pilier jeunesse ou à partager des informations essentielles avec des partenaires internes.

Bien que les employés chargés du programme aient exprimé leur intérêt pour l’élaboration de matériel de communication, comme un site Web dédié au programme, la politique de communication d’AMC n’a pas permis au programme d'avoir son propre site Web externe. Ils se sont également rendu compte qu'ils n'avaient pas la capacité de répondre aux demandes et aux requêtes supplémentaires qui seraient soumises s’il existait un site Web public, et qu’ils ne pourraient pas nécessairement rejoindre le type d'organisations que l’ILMA chercherait à financer, soit des organisations qui ne se tourneraient peut-être pas naturellement vers le site Web d’AMC comme source évidente de financement.

Le manque d'outils de communication de premier plan et de présence en ligne a limité la visibilité de l’ILMA auprès des nouveaux partenaires potentiels de mise en œuvre, en particulier pour le Fonds de réserve et le pilier des jeunes du Nord, qui permet une plus grande souplesse dans la sélection des partenaires que les autres piliers. Au-delà des réseaux existants, on ne sait pas très bien comment de nouveaux partenaires, qui ne connaissent pas l’ILMA, pourraient découvrir le programme, comprendre les possibilités de financement ou se renseigner sur les conditions relatives aux mises en candidature.

En outre, contrairement à des programmes similaires, l’ILMA ne lance pas d'appels de propositions formels pour inviter des organisations ou des particuliers à soumettre des propositions de projets en vue d'un financement. Alors qu'une étude précédente menée par un consultant recommandait de travailler avec les mêmes partenaires pour bâtir et consolider des relations et des mesures de soutien, l’absence d’appels de propositions formels réduit également la portée du programme auprès du public. Cela ne semble pas non plus correspondre à la Directive sur les paiements de transfert, qui exige qu'une « description de chaque programme [soit] publiée, ce qui comprend les exigences relatives à la présentation d’une demande et à l’admissibilité, ainsi que les critères d’évaluation des demandes ». Cela fait ressortir le fait qu’on doit réfléchir à la pertinence d’utiliser des appels de propositions et, si on en utilise, à la manière dont ils peuvent être conçus pour mieux répondre aux besoins et aux réalités d'un petit programme.

Les missions ont également disposé de peu d'informations pour se renseigner sur l’ILMA et le Fonds des missions de l’ILMA ou pour se familiariser avec leurs exigences. L'information a été transmise de manière ponctuelle et elle s’est limitée à des courriels informels et au partage récent de documents dans une page SharePoint. Éliminer ces obstacles à la communication, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du Ministère, permettrait de respecter cette obligation politique et de mieux faire connaître les possibilités de financement de l’ILMA dans le cadre de ses 5 piliers et du Fonds des missions de l’ILMA.

Travailler avec des partenaires autochtones

Lacunes en matière de conseils et de soutien

Constat 14 : Les conseils sur la collaboration avec les partenaires autochtones ont été limités, ce qui a engendré des difficultés pour la mise en œuvre du Fonds des missions de l’ILMA.

La formation sur les questions autochtones dispensée par l'École de la fonction publique du Canada et à l’interne à AMC a aidé le personnel des missions à mieux comprendre les communautés autochtones du Canada, ce qui a facilité son travail avec les habitants du Nord et les peuples autochtones dans le cadre du Fonds des missions de l’ILMA. Toutefois, les équipes d'audit et d'évaluation ont noté que si des principes ont été élaborés à l'échelle du gouvernement, il n'existe pas de procédures ou de lignes directrices officielles au niveau ministériel ou des programmes pour la collaboration avec les partenaires autochtones. Comme l’ont mentionné des missions et des employés d’AMC à l’administration centrale, cette absence de conseils, de ressources pratiques et de procédures à AMC a nui à l'efficacité de la collaboration. Le Ministère s’emploie actuellement à élaborer des documents pertinents à cet égard. Les autres ministères fédéraux et leurs partenaires ont souligné la nécessité de disposer d'un guide sur les aspects essentiels de la collaboration avec les Autochtones, ainsi que d'une liste complète de partenaires et de personnes à contacter. Au début de l'année 2025, l'équipe de l’ILMA a commencé à combler cette lacune en créant une page SharePoint contenant des ressources pour soutenir la mise en œuvre du Fonds des missions de l’ILMA.

Constat 15 : Dans le cadre du Plan d'action pour la réconciliation avec les peuples autochtones d’AMC, le transfert de certaines activités du CICA vers ECA, à l’administration centrale, et les retards qui en ont résulté, ont contribué au manque de fourniture de conseils et de mesures de soutien aux responsables de l’ILMA relativement au travail avec les partenaires autochtones.

Lancé en 2021, le Plan d'action pour la réconciliation avec les peuples autochtones d’AMC offre un cadre permettant d’orienter les efforts menés par le Ministère pour favoriser une plus grande collaboration avec les peuples autochtones et un renforcement des relations avec eux. Le Plan d'action comporte 6 objectifs et 24 mesures à prendre pendant la période allant de 2021 à 2025, et chaque mesure comprend des activités annuelles planifiées.

ECA agit comme coordonnateur de 7 activités qui contribuent à la réalisation de 5 mesures liées aux piliers et aux objectifs des programmes de l’ILMA. L’ILMA a financé et réalisé la plupart de ces activités, y compris, à titre d’exemple, le financement de projets permettant aux peuples autochtones de l'Arctique et du Nord de participer à des événements dans l'Arctique dans le cadre du pilier jeunesse et du Fonds des missions.

Avant sa fermeture en 2023, le CICA était également le point focal chargé de coordonner les travaux d’AMC sur 8 activités qui ont contribué à la réalisation de 5 mesures. Parmi ses autres responsabilités, il s’agissait notamment de mettre l’accent sur l’intégration des points de vue des Autochtones dans des initiatives sur l’Arctique et ont compris des activités de formation, la coordination de webinaires avec les missions, l’entretien de ressources telles que la page wiki sur l’Arctique, et la mise en œuvre d'une stratégie de communication comprenant des outils relatifs aux médias sociaux et destinés aux missions. Le CICA a également été chargé de favoriser la représentation des Autochtones, de trouver des occasions, pour des jeunes et des femmes autochtones, de prendre la parole lors de conférences sur l'Arctique, et d'élaborer des stratégies bilatérales d’engagement dans l'Arctique et de promotion des points de vue des Autochtones et de leur participation à la science et à la recherche. Depuis le rapatriement à l'administration centrale des ressources du CIAC, ces activités ont été réaffectées à ECA, mais la perte soudaine d'employés de longue date du CICA et la transition rapide ont obligé ECA à absorber rapidement de nouvelles fonctions tout en gérant une charge de travail élevée et un manque de personnel, sans avoir suffisamment de temps pour renforcer ses capacités. Des besoins ont continué de ne pas être satisfaits, et s’ils l’avaient été, cela aurait pu contribuer à mettre en œuvre l’ILMA et à relever certains défis. Il en est résulté un manque d'orientation et de soutien pour l'ILMA et le personnel de mission dans leur collaboration avec les partenaires autochtones, notamment dans la mise en œuvre des projets financés par le Fonds de mission de l'ILMA.

Une approche fondée sur les distinctions

Constat 16 : L’ILMA a intégré certains éléments d'une approche fondée sur les distinctions, mais pourrait faire davantage d’efforts en ce sens.

L'adoption d'une approche fondée sur les distinctions est conforme au plan d'action 2023-2028 du Canada sur la Loi sur la Déclaration des Nations Unies sur les droits des peuples autochtones et à la volonté du Canada de reconnaître la diversité des peuples autochtones. Elle soutient également l'engagement d’AMC en faveur d'une réelle collaboration avec les peuples autochtones au sujet des dossiers d’envergure internationale qui les concernent. Bien que tous les partenaires de l’ILMA ne soient pas autochtones, les principes d'une approche fondée sur les distinctions dans la mise en œuvre de l’ILMA sont importants, car ils sont axés sur les priorités du Nord et de l'Arctique, ce qui permet de prendre conscience du fait que les réalités des communautés de l’Arctique peuvent différer de celles d’autres communautés au Canada. Le Cadre stratégique pour l’Arctique et le Nord et son chapitre international ont été élaborés dans le cadre d’une collaboration entre le gouvernement fédéral, les Inuits, les Premières Nations et les Métis et 6 gouvernements territoriaux et provinciaux, selon une approche fondée sur les distinctions. L’ILMA a ensuite été élaborée, en s’inspirant de son prédécesseur, pour inclure le financement de 5 piliers de programmation essentiels qui aident à combler les lacunes et à répondre à des occasions relevées au cours du processus d’élaboration conjointe du CSAN. Cependant, les formulations qui ont été utilisées lors de l’élaboration de l’ILMA n’ont pas directement été axées sur une approche fondée sur les distinctions. Les partenaires de mise en œuvre non autochtones ne sont pas tenus de mettre en œuvre cette approche et doivent plutôt appliquer l'approche de l’ACS Plus. Toutefois, ECA étudie la manière d'intégrer ces formulations et cette approche au fur et à mesure qu’elle affinera et ajustera le programme pour l'avenir, afin d'appliquer plus attentivement l'approche fondée sur les distinctions, de contribuer à améliorer les relations de travail avec les partenaires et de continuer de veiller à ce que les besoins des détenteurs de droits autochtones soient satisfaits dans le cadre de la conception et de la mise en œuvre des programmes. Dans le cadre de cet effort, l'équipe chargée des politiques d’ECA a entrepris un processus visant à recenser les meilleures pratiques en matière de consultation et de collaboration.

Entre-temps, dans le cadre de la mise en œuvre quotidienne du programme, l'équipe de l’ILMA a été l'une des pionnières à AMC dans la collaboration avec les partenaires autochtones chargés de la mise en œuvre, en proposant une approche personnalisée pour chaque partenaire, fondée sur le renforcement des relations, que les parties prenantes et les détenteurs de droits ont qualifiée d’essentielle à la mise en œuvre du programme. L’ILMA a été décrite comme étant rapide, accessible et efficace, et offrant un soutien personnel et informel aux partenaires. Les interactions en personne et les déplacements dans le Nord ont été essentiels pour renforcer les relations avec les partenaires. Les partenaires ont trouvé que le personnel de l’ILMA les a encouragés, a participé et a fait preuve de souplesse pour répondre aux besoins des parties prenantes, ce qui leur a permis de mieux réaliser leurs objectifs et de voir leurs points de vue valorisés. En outre, les responsables de l’ILMA ont récemment affecté un membre de leur personnel à la gestion des sujets de préoccupation concernant les Autochtones. Les personnes interrogées ont également fait part d'autres bonnes pratiques complémentaires relatives au travail avec les détenteurs de droits autochtones, notamment : consulter les partenaires pour comprendre leurs besoins en adoptant une approche axée sur l’élaboration conjointe, en reconnaissant les priorités des communautés, en évitant les suppositions, en restant ouvert à l'exploration de différentes approches, en évitant de suivre une approche uniformisée, en promouvant l'autodétermination, en assurant une réelle représentation, en étant attentif à l’installation d’une certaine fatigue liée aux consultations, en trouvant des moyens de dédommager les détenteurs de droits autochtones pour leur temps, en évaluant les possibles incidences communautaires des activités, en respectant  les approches de prise de décision et de communication de chaque communauté. Dans certains cas, la collaboration avec des consultants autochtones peut être utile pour naviguer entre les problèmes avec les groupes autochtones et à collaborer de manière appropriée.

Conclusions

Tout en soulignant les points à améliorer dans la mise en œuvre de l’ILMA, les résultats renforcent la pertinence de l’Initiative dans l’environnement géopolitique actuel de l’Arctique et démontrent que le programme cadre avec les priorités actuelles de la politique étrangère du Canada dans cette région. La principale contribution de l’ILMA à ce contexte mondial est de renforcer la participation et la visibilité des résidents autochtones et non autochtones du Nord et de l'Arctique canadiens dans les instances internationales liées à l'Arctique (en particulier le Conseil de l'Arctique). Cette participation et cette visibilité contribuent à la réalisation de l’objectif de permettre au Canada d’exprimer sa présence sur ses terres et ses eaux arctiques et d’exercer sa souveraineté dans la région.

L’ILMA est un programme peu commun à AMC, car il est mis en œuvre à la fois dans un contexte national et international. Il dispose d'un certain financement réservé aux partenaires autochtones canadiens, notamment en ce qui concerne la représentation autochtone au sein du Conseil de l’Arctique. Travailler dans le contexte de l’Arctique présente également des défis, notamment l'éloignement des petites communautés qui rend les transports, que ce soit au Canada ou dans d’autres pays, particulièrement coûteux et longs. Même si le contexte dans lequel l’ILMA est réalisé est unique, des évaluations récentes de programmes de développement international financés par AMC ont démontré qu’il existe un grand nombre de difficultés communes entre ces programmes et l’ILMA. Ces difficultés comprennent le fait que les exigences d’AMC en matière de diligence raisonnable et d'établissement de rapports ne sont pas harmonisées avec les capacités plus modestes des petits partenaires, surtout si l'on tient compte de la valeur monétaire souvent faible des projets. 

Bien que l’ILMA soit un programme dont la valeur monétaire est faible comparativement à l’ensemble des programmes d’AMC, le Ministère peut tout de même en retirer quelques enseignements très utiles :  

Trouver un juste équilibre entre la diligence raisonnable et la prise de risque judicieuse : Le document de travail intitulé L’avenir de la diplomatie qu’a publié AMC en juin 2023 appelle à une transformation des processus opérationnels d’AMC afin de réduire le fardeau imposé aux employés et de leur donner une plus grande latitude en adoptant une prise de risque judicieuse. En tant que programme de la filière des affaires étrangères responsable de ses propres processus, politiques et modèles, l’ILMA est un exemple des difficultés auxquelles les responsables des programmes sont confrontés lorsqu'ils tentent d’établir un juste équilibre entre la simplification des processus opérationnels et la nécessité de gérer les risques et d’exercer la diligence requise.

Cela souligne l’importance de fournir aux employés les outils, des directives claires et le soutien dont ils ont besoin pour qu’ils puissent prendre en toute confiance des décisions de conception de programmes qui cadrent avec le niveau d’acceptation du risque du Ministère, y compris pour les programmes de la filière des affaires étrangères. Les travaux déjà en cours au Ministère sur la transformation des processus opérationnels seront un élément important de cet effort. 

La nécessité de s’adapter et d’investir le temps dont dispose le personnel pour travailler avec différents types de partenaires de mise en œuvre : L'un des éléments liés à la gestion des risques pour un programme comme l’ILMA est le fait de devoir collaborer avec de petits partenaires, des organisations autochtones et d'autres partenaires de mise en œuvre non traditionnels. Même si l’établissement de partenariats avec ces organisations a constitué une bonne approche dans ce contexte, cela a également exigé un niveau d'effort plus important de la part du personnel pour établir des relations et aider les partenaires à répondre aux exigences organisationnelles et d’établissement de rapports. Il a notamment fallu adapter des méthodes de travail pour travailler avec des partenaires autochtones qui, dans certains cas, étaient également de petites organisations. Cela est d'autant plus pertinent que les attentes du gouvernement fédéral en matière de collaboration avec les organisations et les détenteurs de droits autochtones ont évolué au cours des dernières années. Afin de mettre en œuvre efficacement des adaptations de cette nature et de fournir un soutien à de petits partenaires, il faut s'attendre à ce que le personnel doive investir plus de temps comparativement aux programmes qui travaillent avec des partenaires ayant des capacités importantes et une longue expérience de la collaboration avec AMC. L'évaluation et l'audit ont également mis en lumière le fait que le Ministère ne dispose pas d'orientations claires ni de mesures de soutien en ce qui concerne les processus de collaboration avec les Autochtones. S’il en avait, cela contribuerait à faire en sorte que le programme cadre avec le Plan d'action d’Affaires mondiales Canada sur la réconciliation avec les peuples autochtones et favoriserait l’exécution efficace du programme.

L'audit a mis en évidence que, bien que des mesures appropriées aient été prises pour exécuter le programme conformément à la présentation au Conseil du Trésor et aux modalités du programme, les procédures du programme permettant d’évaluer et de mettre en œuvre les projets et d’en assurer le suivi n’ont pas été entièrement consignées. Cela a souligné la nécessité de formaliser les processus organisationnels pour favoriser la rétention des connaissances et appuyer les initiatives de transformation plus larges du Ministère.

Recommandations et considérations

Recommandations de l’évaluation

1. Il est recommandé que les responsables du programme abordent les lacunes dans les documents de communication essentiels pour permettre que les informations sur le programme soient accessibles et accroître la sensibilisation au programme et la portée de celui-ci, tant à l'intérieur qu'à l'extérieur d’AMC.
   Appuyées par les constats 10 et 13
2. Il est recommandé que les responsables du programme maintiennent et renforcent une certaine souplesse pour la mise en œuvre, notamment dans les principaux instruments de politique et de financement tels que la présentation au Conseil du Trésor ou les modalités, afin d'améliorer la mise en œuvre et de tenir compte du contexte unique de l'Arctique.
   Appuyée par les constats 2,3,6,7 et 8

Recommandation de l’évaluation et de l’audit

3. Il est recommandé que les responsables du programme abordent les lacunes liées à la collaboration avec les organisations et les détenteurs de droits autochtones, notamment en ce qui concerne l’approche fondée sur les distinctions, et qu’ils élargissent d’accès à des ressources arctiques et autochtones pertinentes afin d’assurer l’harmonisation avec les priorités de la réconciliation et les pratiques exemplaires connexes.
   Appuyée par les constats 14, 15 et 16

Recommandation de l’audit

4. Il est recommandé que les responsables du programme consignent les processus liés à la gestion des projets pour favoriser la cohérence des pratiques et la conservation des connaissances.
   Appuyée par le constat 5

Considérations pour AMC

Le personnel du programme doit déployer davantage d'efforts pour gérer des projets de faible valeur monétaire avec des partenaires aux capacités modestes : Dans le cadre de leur programmation, les responsables de l'Initiative sur le leadership mondial dans l’Arctique ont surtout travaillé avec des partenaires ayant peu de capacités pour gérer plusieurs projets à court terme et de faible valeur (généralement d'une durée d'un an ou moins). L'évaluation a montré que cette situation avait exigé des efforts considérables de la part du personnel de l’ILMA pour aider les partenaires à respecter les exigences relatives au financement et à l'établissement de rapports, tout en consacrant des ressources importantes à la coordination, au bon déroulement des projets et à la réalisation des objectifs du programme. Dans ce contexte, le Ministère devrait envisager d'intégrer ces facteurs dans la conception des programmes et d’en tenir compte lors de l'affectation des ressources afin de garantir une certaine adéquation avec le niveau d'effort requis assurer la mise en œuvre efficace des programmes et des projets.

L'Arctique est un environnement complexe et unique : L’ILMA est mise en œuvre dans l'Arctique, où des défis uniques, comme le fait de devoir travailler avec des communautés éloignées et de petites organisations locales ainsi que la nécessité d’établir des approches culturellement adaptées aux partenaires autochtones ajoutent à la complexité de la mise en œuvre des programmes et des projets. Le Ministère devrait envisager de tenir compte du contexte unique de l'Arctique canadien lors de la conception et de l'adaptation des programmes, ainsi que d'allouer des ressources adéquates pour assurer l’efficacité de la mise en œuvre.

Soutien du Ministère pour favoriser la collaboration avec les Autochtones : La mise en œuvre de l’ILMA nécessite une grande collaboration avec des organisations, des partenaires et des détenteurs de droits autochtones, ce qui exige de réaliser des efforts considérables, d’adapter des approches et de faire preuve de souplesse dans le cadre des programmes. Même si le Ministère est en mesure d’offrir certains conseils et du soutien et qu’il ait lancé un processus plus large d’élaboration conjointe avec les autres ministères fédéraux et les partenaires et les détenteurs de droits autochtones pour établir des lignes directrices sur la collaboration avec les Autochtones dans le cadre de dossiers d’envergure internationale, les conseils et les mesures de soutien pratiques et adaptés pour faciliter la mise en œuvre du programme restent limités. Le Ministère devrait envisager d’offrir des outils et un soutien sur mesure et veiller à ce que les programmes disposent de la souplesse nécessaire pour collaborer de manière efficace et respectueuse avec les partenaires, les organisations et les détenteurs de droits autochtones.

Trouver un juste équilibre entre la gestion des risques et la diligence raisonnable d’une part, et la simplification des processus et la réduction du fardeau imposé aux partenaires d’autre part : Les initiatives en cours au sein du Ministère, ainsi que toute initiative future, devraient prendre en compte les besoins particuliers des programmes de la filière des affaires étrangères, comme l'Initiative de transformation des subventions et des contributions. Le Ministère et les responsables du programme devraient examiner comment les programmes de la filière des affaires étrangères pourraient bénéficier du même accès à l'expertise financière centralisée du Ministère que les programmes d'aide au développement international, afin de garantir que le personnel dispose du soutien dont il a besoin pour mettre en œuvre le programme de transformation visant à permettre une prise de risque judicieuse tout en assurant une diligence raisonnable.

Annexes

Annexe A : Chronologie des activités et des politiques – ILMA et initiatives antérieures

Annexe B : Schéma des partenaires et titulaires de droits dans le contexte de l’ILMA

Figure 7 :

Cette carte présente le réseau de partenaires et de détenteurs de droits liés à l'ILMA. Les cases bleu clair représentent ceux qui ont reçu un financement de l'ILMA entre 2020-2021 et 2023-2024, tandis que les cases bleu foncé indiquent ceux qui ne reçoivent pas de financement mais qui sont toujours engagés dans le réseau au sens large.

Annexe C : Extrait du modèle logique de l’ILMA relatif au financement pour la période 2020-2021 à 2024-2025^{Note de bas de page 3}

Résultat ultime

Changement pour les bénéficiaires

1000 Des gens et des collectivités forts et autonomes qui travaillent ensemble pour une région arctique dynamique, prospère et durable au pays et à l’étranger, tout en exprimant la souveraineté durable du Canada dans l’Arctique.

Objectif : Les peuples autochtones de l’Arctique et du Nord canadiens sont résilients et en santé

Résultats intermédiaires

Changements dans le rendement, les comportements ou les pratiques

1100 Contributions accrues des Canadiens du Nord, y compris les peuples autochtones, les femmes et les jeunes, à la recherche, aux discussions et aux événements internationaux sur l’Arctique.

Résultats immédiats

Changements dans les capacités, les compétences, les aptitudes et les connaissances

1110 Participation accrue des Canadiens du Nord, y compris les peuples autochtones, à l’éducation et aux projets de recherche de l’Université de l’Arctique.

1120 Possibilités accrues pour les jeunes Canadiens de l’Arctique et du Nord de participer à la politique internationale du Canada concernant l’Arctique ainsi qu’aux programmes qui s’y rattachent.

Objectif : L’ordre international fondé sur des règles dans l’Arctique réagit efficacement aux nouveaux défis et aux nouvelles possibilités.

Résultats intermédiaires

Changements dans le rendement, les comportements ou les pratiques

1200 Contribution accrue des Canadiens du Nord, notamment des peuples autochtones, des femmes et des jeunes, aux processus décisionnels internationaux.

Résultats immédiats

Changements dans les capacités, les compétences, les aptitudes et les connaissances

1210 Capacité accrue des participants permanents autochtones établis au Canada de participer aux politiques étrangères et aux programmes pour l’Arctique.

1220 Amélioration de la capacité d’AMC, y compris des missions canadiennes à l’étranger, à communiquer et à promouvoir la politique arctique internationale du Canada auprès de publics nationaux et internationaux.

Résultats intermédiaires

Changements dans le rendement, les comportements ou les pratiques

1300 Participation accrue du Canada dans le renforcement des forums internationaux de l’Arctique, notamment le Conseil de l’Arctique, dans les domaines du développement humain, social et économique et de la protection de l’environnement.

Résultats immédiats

Changements dans les capacités, les compétences, les aptitudes et les connaissances

1310 Capacité accrue du Canada à faire avancer les travaux du Groupe de travail sur le développement durable (GTDD) du Conseil de l’Arctique.

1320 Capacité accrue du Canada à contribuer aux initiatives du Conseil de l’Arctique qui profitent à notre Nord.

Annexe D : Questions et sous-questions de l’évaluation

Annexe E : Exemples de projets financés par l’ILMA, par pilier

Pilier : Conseil de l’Arctique

Titre du projet : Conservation de la flore et de la faune arctiques 2023-2024

Bénéficiaire : Conservation de la flore et de la faune arctiques (CFFA)

Budget : 548 840 $

Accord de contribution : Accord de contribution

Résumé du projet : Ce projet soutient la participation du Canada aux programmes de CFFA en finançant l’inclusion des Autochtones dans l’initiative sur les oiseaux migrateurs de l’Arctique, la recherche sur le suivi des oiseaux de mer, la surveillance de la biodiversité circumpolaire et une bourse pour les Autochtones canadiens afin d’améliorer l’expertise et la participation dans la conservation de l’Arctique.

Titre du projet : Appui au secrétariat du Conseil de l’Arctique 2024

Bénéficiaire : Secrétariat du Conseil de l’Arctique

Budget : 155 000 $

Type de fonds : Subvention

Résumé du projet : Ce projet soutient la contribution du Canada au secrétariat du Conseil de l’Arctique pour 2023, en permettant des activités clés d’administration, de coordination et de mobilisation des parties prenantes décrites dans son plan de travail.

Pilier : Groupe de travail sur le développement durable

Titre du projet : Hôte du secrétariat du GTDD

Bénéficiaire : Université Laval

Budget : 5,5 M$ sur 5 ans

Type de fonds : Accord de contribution

Résumé du projet : Ce projet vise à établir un secrétariat pour coordonner les activités du GTDD, fournir un soutien administratif et représenter le GTDD, ainsi qu’un fonds de projet géré par l’Université Laval pour obtenir un financement supplémentaire pour les projets conformes au cadre stratégique 2017-2030 du GTDD.

Pilier : Participants permanents autochtones

Titre du projet :  Soutien au CCI au Conseil de l’Arctique 2021-2024

Bénéficiaire : Conseil circumpolaire inuit (CCI)

Budget : 2,1 M$

Type de fonds : Accord de contribution

Résumé du projet : Ce projet vise à promouvoir l’autodétermination des Inuits et à renforcer les positions du CCI en sensibilisant le public aux principales questions inuites, en soutenant sa participation au Conseil de l’Arctique et en favorisant les possibilités de concertation avec le gouvernement et les organisations de défense des droits des Inuits.

Titre du projet : Soutien au GCI au Conseil de l’Arctique 2021-2024

Bénéficiaire : Conseil international des Gwich’in (GCI)

Budget : 1,9 M$ 

Type de fonds : Accord de contribution

Résumé du projet : Ce projet vise à renforcer la capacité du GCI et sa participation aux projets du groupe de travail du Conseil de l’Arctique, à soutenir la contribution du GCI à la mise en œuvre du CSAN et à faire progresser les capacités stratégiques du GCI et l’articulation de ses priorités.

Titre du projet : Soutien au CAA au Conseil de l’Arctique 2021-2024

Bénéficiaire : Conseil des Athabaskans de l’Arctique (CAA)

Budget : 825 025 $

Type de fonds : Accord de contribution

Résumé du projet : Ce projet vise à améliorer le bien-être des Athabaskans du Canada en accroissant leur participation aux événements internationaux concernant l’Arctique, en renforçant la capacité de recherche du CAA et sa participation aux groupes de travail du Conseil de l’Arctique, et en œuvrant avec les parties prenantes du Forum de l’Arctique pour faire en sorte que les votes et les déclarations soient représentatifs des intérêts des Athabaskans.

Pilier : Jeunes de l’Artique et du Nord

Titre du projet : Jeunes du Nord – Students on Ice

 Bénéficiaire : Students on Ice (SOI)

Budget : 549 305 $

Type de fonds : Accord de contribution

Résumé du projet : Le projet vise à donner aux jeunes une plus grande voix au chapitre dans les politiques et les questions relatives à l’Arctique par la participation de plus de 200 jeunes Canadiens à des activités de renforcement des capacités et des connaissances.

Titre du projet : Frontières de l’Arctique

Bénéficiaire : Artic Frontiers

Budget : 858 000 $

Type de fonds : Accord de contribution

Résumé du projet : Ce projet vise à soutenir jusqu’à 180 jeunes de l’Arctique et du Nord canadiens en renforçant leurs capacités, leurs connaissances et leur action à l’échelle mondiale dans le cadre de la conférence Arctic Frontiers et de programmes pour jeunes dirigeants et d’anciens participants.

Titre du projet : Bourse jeunesse pour des collectivités résilientes dans l’Arctique

Bénéficiaire : Institut du Nord (ION)

Budget : 1 M$

Type de fonds : Accord de contribution

Résumé du projet : Le projet met en œuvre un programme de bourses de 9 mois qui permet l’immersion de 21 jeunes autochtones de l’Arctique et des zones rurales du Nord dans diverses possibilités d’apprentissage par l’expérience.

Pilier : Université de l’Artique

Titre du projet : Soutien à l’Université de l’Arctique et à l’Université du Yukon, 2021-2023

Bénéficiaire : Université de l’Arctique et association

Budget : 1,2 M$

Type de fonds : Accord de contribution

Résumé du projet : Ce projet visait à améliorer le partage des connaissances circumpolaires et autochtones dans le Nord, en augmentant les possibilités de participation pour les Canadiens du Nord, y compris les Autochtones.