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Rapport au Parlement conformément à l’article 42 de la Loi du traité des eaux limitrophes internationales au sujet des dispositions de cette loi touchant les infractions et peines et les injonctions

Table des matières

Message de la ministre

En 2013, la Loi sur la protection des eaux limitrophes (projet de loi d'initiative parlementaire C-383) a modifié la Loi du traité des eaux limitrophes internationales (la Loi) afin de renforcer les protections fédérales contre les prélèvements massifs d'eau à partir du Canada, en s'appuyant sur les modifications apportées en 2001. La Loi qui en résulte comprend un régime d'application détaillé prévoyant des infractions et des peines en cas d’entorse à l'interdiction de prélèvements massifs d'eau. Les modifications ont été soutenues à l'unanimité par la Chambre des communes et le Sénat.

La Loi sur la protection des eaux limitrophes est entrée en vigueur le 1er juillet 2014. Selon l'article 42 de la Loi, le ministre des Affaires étrangères doit présenter un rapport au Parlement tous les dix ans sur les infractions et les dispositions relatives aux sanctions et aux injonctions introduites en 2014 (articles 24 à 41 de la Loi). C'est avec grand plaisir que je présente le premier rapport indiquant qu'il n'y a pas eu d'activité en vertu des articles de la Loi concernant les infractions et les peines au cours de la période comprise entre le 1er juillet 2014 et le 30 juin 2024. Compte tenu de cette absence d'activité, le ministre n'a pas créé de registre des déclarations de culpabilité des personnes morales pour des infractions à la Loi, tel qu’il est requis par l'article 40 de celle-ci.

Le Canada possède vingt pour cent de l'eau douce totale de la planète. Pour les Canadiens, l'eau est plus qu'une ressource naturelle; c'est l'un des symboles qui définissent leur pays. Qu'elle se trouve dans nos glaciers ou dans les Grands Lacs, dans nos grandes et petites rivières ou dans les innombrables lacs et étangs du pays, l'eau douce est un élément important de l'identité canadienne. La protection de l'eau est d'une grande importance pour les Canadiens et Canadiennes de toutes les régions du pays.

Les Canadiens veulent savoir que l'eau douce du Canada restera au Canada et qu'elle soutiendra des écosystèmes et des communautés en bonne santé. En ces temps incertains où les sécheresses et les inondations sont plus fréquentes en Amérique du Nord, le gouvernement du Canada continuera à veiller à ce que notre eau reste protégée aujourd'hui et pour l'avenir.

Je vous prie d’agréer mes salutations les plus sincères.

Ministre des Affaires étrangères

Juin 2025

Résumé

Les Canadiens s'inquiètent depuis longtemps des conséquences environnementales et autres des prélèvements massifs d'eau dans les bassins hydrographiques du pays. Au cours des derniers mois, la couverture médiatique des ressources en eau en Amérique du Nord a renforcé les préoccupations du public.

Les modifications apportées à la Loi du traité des eaux limitrophes internationales (LTELI ou Loi) en 2001 et 2014 ont remédié l'absence de dispositions dans la législation fédérale concernant les prélèvements massifs d'eau. Ces modifications interdisent expressément les prélèvements massifs d'eau dans les eaux relevant de la compétence fédérale (eaux limitrophes et transfrontalières) et établissent des infractions et des sanctions pour dissuader de tels projets. Aucun projet de ce type n'a vu le jour depuis 2014; il n'y a donc eu aucune activité en vertu des dispositions de la Loi relatives aux infractions, aux peines et aux injonctions entre le 1er juillet 2014 et le 30 juin 2024. Cela indique que la protection offerte par les modifications contre les prélèvements massifs d'eau fonctionne comme prévu. Le gouvernement du Canada continue de suivre de près toute évolution à cet égard.

Indépendamment de l'interdiction des prélèvements massifs d'eau, les modifications ont établi un régime de licences pour certains projets tels que les barrages ou les obstructions dans les eaux limitrophes et transfrontalières visés par les dispositions du Traité des eaux limitrophes de 1909. Auparavant, l'approbation du gouvernement fédéral se faisait par le biais d'une procédure informelle. En officialisant dans la loi le processus d'approbation du gouvernement du Canada, on a clarifié le rôle et l'autorité du gouvernement fédéral. La Loi a créé des infractions et des peines si ces activités sont entreprises sans licence ou en cas de violation des conditions d'une licence, ainsi qu'en cas de violation d'une ordonnance rendue par un tribunal en vertu de la loi. Bien que des projets aient été soumis à l'évaluation des ministères compétents en vertu de la Loi, aucune licence n'a été jugée nécessaire au cours de la période visée par le rapport. Au cours de la période d’examen, on n’a compté aucune en vertu des sections de la Loi relatives aux infractions, aux peines et aux injonctions en ce qui concerne les infractions qui ne sont pas liées aux prélèvements massifs d'eau.

Étant donné l'absence d'activité en vertu des parties de la loi relatives aux infractions et aux sanctions, le ministre n'a pas créé de registre requis par l'article 40 de la Loi concernant les condamnations de personnes morales pour des infractions en vertu de la Loi.

La Loi du traité des eaux limitrophes internationales

L'eau représente 40 % de la frontière entre le Canada et les États-Unis, avec 300 rivières et lacs le long de la frontière. Le Traité des eaux limitrophes de 1909 a été conclu par le Canada et les États-Unis afin de prévenir et de résoudre les différends relatifs à l'utilisation des eaux partagées par les deux pays.

Le traité a été signé le 11 janvier 1909 et est entré en vigueur le 5 mai 1910. Il a institué la Commission mixte internationale (CMI), chargée d'aider les deux gouvernements à mettre en œuvre les dispositions du traité. Le traité sur les eaux limitrophes est la pierre angulaire de la coopération canado-américaine dans le domaine de l'eau. Ses dispositions obligent le Canada et les États-Unis d'Amérique à ne pas modifier le niveau et le débit naturels des eaux de l'autre côté de la frontière, à moins d'un accord spécial entre les pays ou d'une approbation de la Commission mixte internationale.

Le Parlement a adopté la loi relative au Traité des eaux limitrophes internationales (la Loi) au mois de mai 1911 pour mettre en œuvre le Traité des eaux limitrophes de 1909.  La Loi, telle qu'elle a été promulguée à l'origine, ne faisait aucune référence aux prélèvements massifs d'eau et ne contenait aucune disposition d'application. Elle ne contenait pas non plus de dispositions relatives à l'octroi de licences officielles pour des projets tels que des barrages ou d'autres structures dans les eaux limitrophes ou transfrontalières.

Modifications à la Loi

La version actuelle de la Loi est le résultat d'une série d'études, de stratégies et de modifications. Le 10 février 1999, le gouvernement fédéral a annoncé une stratégie visant à interdire les prélèvements massifs d'eau. Cet engagement figurait également dans le discours du Trône de novembre 2008. Les modifications à la Loi sont entrées en vigueur en 2001 après l'adoption par le Parlement du projet de loi C-15, Loi modifiant la Loi du traité des eaux limitrophes internationales, et en 2014 à la suite de l'adoption - à l'unanimité à la Chambre des communes et au Sénat - du projet de loi d'initiative parlementaire C-383, connu sous le nom de Loi sur la protection des eaux transfrontalières.

Par conséquent, les prélèvements massifs sont désormais définis dans la Loi du traité des eaux limitrophes internationales comme le prélèvement d'eaux limitrophes ou transfrontalières et le transfert de ces eaux en dehors de la partie canadienne d'un bassin hydrographique. Les prélèvements massifs comprennent tout moyen de dérivation, par exemple par pipeline, canal, aqueduc ou chenal, ou tout autre moyen permettant de prélever plus de 50 000 litres d'eau par jour.

La Loi interdit totalement les prélèvements d'eaux limitrophes et transfrontalières hors de leur bassin hydrographique, car il est considéré que l'effet cumulatif de ces prélèvements modifierait le niveau ou le débit naturels des eaux et entraînerait une dégradation potentielle de l'environnement et l'exploitation de l'approvisionnement en eau.

Les eaux limitrophes sont définies comme elles le sont dans le traité, c'est-à-dire « les eaux de terre ferme à terre ferme des lacs, fleuves et rivières et des voies d’eau qui les relient — ou les parties de ces eaux — que longe la frontière internationale entre les États-Unis et le Dominion du Canada ». Les eaux transfrontalières sont des eaux qui, dans leur lit naturel, traversent la frontière internationale entre le Canada et les États-Unis. La Loi compte une liste des cours d'eau transfrontaliers.

L'article 13 de la Loi du traité des eaux limitrophes internationale apporte des précisions pour une mise en œuvre plus efficace du Traité des eaux limitrophes en interdisant le prélèvement massif d'eaux limitrophes et transfrontalières dans les bassins hydrographiques où elles se trouvent.

Les modifications apportées à la Loi du traité des eaux limitrophes internationales ont également reconnu le processus par lequel le gouvernement fédéral a, en vertu du Traité des eaux limitrophes, examiné et approuvé ou rejeté de manière informelle certains projets concernant les eaux limitrophes ou transfrontalières qui auraient pour effet de modifier le niveau ou le débit naturels des eaux du côté américain de la frontière. Ces projets ont toujours été soumis à l'approbation du gouvernement fédéral. La Loi reconnaît également le processus de la Commission mixte internationale qui s'applique à ces projets en vertu du traité.

Les modifications apportées ont introduit l'article 42 de la Loi, qui oblige le ministre des Affaires étrangères à réexaminer les articles 24 à 41 de la Loi qui traitent des infractions, des peines et des injonctions en cas de violation des dispositions de la Loi, d'un arrêté pris par le ministre en vertu de l'article 19 de la Loi (relatif à la rectification des violations de la loi), ou d'une ordonnance rendue par un tribunal en vertu de la Loi. Le ministre doit procéder à ce réexamen dix ans après l'entrée en vigueur de l'article 42, puis tous les dix ans par la suite. Le ministre doit ensuite présenter ses conclusions aux deux chambres du Parlement au cours de l'année qui suit l'examen. Cette exigence garantit que les dispositions relatives aux infractions et aux peines continuent à servir les objectifs de la Loi.

Rôle du/de la ministre des Affaires étrangères

Si les prélèvements massifs d'eau sont interdits, la Loi du traité des eaux limitrophes internationales prévoit un système de licences qui donne au ministre des Affaires étrangères le pouvoir d'approuver ou de rejeter d'autres projets susceptibles d'avoir un impact sur le niveau ou le débit naturels des eaux limitrophes, des eaux provenant d'eaux transfrontalières ou des eaux transfrontalières situées de l'autre côté de la frontière. Le ministre peut délivrer, renouveler ou modifier une licence pour un projet en vertu de la Loi, sous réserve des conditions qu'il juge appropriées.

Le ministre des Affaires étrangères peut suspendre ou révoquer une licence s'il existe des motifs raisonnables de croire que le titulaire de la licence a enfreint la Loi ou les conditions de la licence. Le ministre a également l’autorité à ordonner l'enlèvement des ouvrages ou des obstructions et à faire cesser les travaux, les utilisations ou les détournements qui constituent une violation. En vertu des dispositions d'application de la loi qui prévoient des pouvoirs d'inspection pour vérifier le respect de la Loi, le ministre des Affaires étrangères a l’autorité de demander des injonctions à l'encontre d'une personne qui enfreint la Loi.

Les utilisations ordinaires de l'eau à des fins domestiques ou sanitaires sont exclues du régime de licences conformément à l'article III du Traité des eaux limitrophes. Ces activités sont traditionnellement visées par des réglementations provinciales. D'autres utilisations traditionnelles, telles que les prélèvements agricoles et industriels qui restent dans le bassin, ne sont pas non plus visées par le régime de licences.

Rôle de la Commission mixte internationale

Conformément à l'article III du Traité des eaux limitrophes, l'approbation de la Commission mixte internationale est requise pour les propositions de construction d'un barrage ou d'une dérivation qui affecterait les niveaux et les débits d'eau de part et d'autre de la frontière internationale, à moins que ce projet ne fasse l'objet d'un accord spécial entre les deux pays. Si un projet est approuvé, la Commission mixte internationale peut imposer des conditions à sa conception ou à son exploitation afin de protéger les intérêts des deux pays.

Toute personne ou personne morale qui souhaite utiliser, détourner ou obstruer des eaux limitrophes ou transfrontalières doit d'abord en faire la demande au gouvernement dans la compétence territoriale de laquelle l'utilisation, le détournement ou l'obstruction est envisagé. Les deux gouvernements fédéraux détermineront alors conjointement si la demande doit être transmise à la Commission mixte internationale (CMI) pour examen et approbation. Une décision de la CMI n'exclut pas la nécessité de demander tout autre permis national.

Infractions et peines et injonctions - articles 24 à 41

Les articles 24 à 41 de la Loi du traité des eaux limitrophes internationales créent des infractions de même qu'un système d'application de la loi solide et qui confèrent au ministre des Affaires étrangères l'autorité et les pouvoirs nécessaires pour faire respecter l'interdiction des prélèvements d'eaux limitrophes et transfrontalières hors d'un bassin hydrographique, ainsi que pour faire respecter l'obligation d'obtenir des licences pour d'autres activités. Les dispositions de la Loi sont strictes et visent à dissuader tout projet de prélèvement massif d'eau dans les eaux limitrophes et transfrontalières, ainsi que toute autre activité illégale. Elles aident le Canada à remplir les obligations qui lui incombent en vertu du traité.

Les peines pour les infractions à la Loi, pris par ordonnance par le ministre en vertu de la Loi ou à une décision judiciaire en vertu de la Loi, comprennent des amendes et/ou des peines d'emprisonnement imposées par un tribunal. Pour un individu, les peines vont d'une amende de 5 000 à 300 000 dollars et/ou d'un emprisonnement de six mois maximum pour une première déclaration de culpabilité par procédure sommaire de 30 000 à 2 000 000 dollars et/ou un emprisonnement de cinq ans maximum pour une deuxième infraction ou une infraction subséquente sur déclaration de culpabilité par mise en accusation. La Loi prévoit également d'autres sanctions; par exemple, les personnes morales peuvent être condamnées à une amende comprise entre 100 000 et quatre millions de dollars pour une première infraction sur déclaration de culpabilité par procédure sommaire et entre un million et 12 millions de dollars pour une deuxième infraction ou une infraction subséquente sur déclaration de culpabilité par mise en accusation.

Rapport requis – article 42

Il n'y a pas eu d'activité en vertu des articles 24 à 41 de la Loi au cours de la première période d'examen (du 1er juillet 2014 au 30 juin 2024). Par conséquent, le ministre n'a pas créé de registre des déclarations de culpabilité de personnes morales en vertu de la Loi, tel qu’il est requis par l'article 40 de celle-ci.

Examen de projets par le gouvernement du Canada

La question de savoir si un projet nécessite une licence du ministre des Affaires étrangères ou l'approbation de la Commission mixte internationale (CMI) est déterminée par une analyse approfondie de l'impact potentiel du projet sur les niveaux et les débits. Affaires mondiales Canada prend cette décision avec le soutien d'Environnement et Changement climatique Canada, qui apporte un soutien technique en examinant et en confirmant les analyses hydrauliques réalisées par les auteurs de chaque projet.

Une fois l'examen terminé, Affaires mondiales Canada s'entretient avec le Département d'État des États-Unis, qui entreprend sa propre évaluation du projet. Ensemble, le Canada et les États-Unis déterminent s'il y aura un impact sur le niveau ou le débit de l'eau de l'autre côté de la frontière.

Conformément au processus d'examen de la Loi du traité des eaux limitrophes internationales, le gouvernement du Canada ne demande pas l'intervention de la CMI à moins qu'un impact ne soit déterminé.

Au cours de la période visée par le rapport, qui a débuté le 1er juillet 2014, le gouvernement du Canada, en étroite consultation et coordination avec le gouvernement des États-Unis, a examiné, ou poursuit le processus d'examen, plusieurs projets afin de déterminer s'ils auraient un impact important sur les niveaux ou les débits d'eau et, à ce titre, nécessiteraient une licence en vertu de la Loi du traité des eaux limitrophes internationales :

Examen de projets par la CMI

Depuis sa création il y a plus d'un siècle, la Commission mixte internationale a approuvé des projets hydroélectriques dans les bassins des Grands Lacs, du fleuve Saint-Laurent, de la rivière Sainte-Croix et du fleuve Columbia.

La CMI est actuellement en train de mettre fin à son ordonnance d'approbation de 1934 pour le barrage de Milltown sur la rivière Sainte-Croix, après la mise hors service de la centrale électrique de Milltown et l'enlèvement du barrage.

Conclusion

Plus d'une décennie s'est écoulée depuis l'entrée en vigueur des modifications à la Loi du traité des eaux limitrophes internationales, et le gouvernement du Canada est plus que jamais déterminé à protéger l'eau du Canada pour le bénéfice de tous les Canadiens et Canadiennes. Grâce à cette loi et à d'autres lois complémentaires, le gouvernement du Canada continuera à protéger ses précieuses ressources en eau douce, conformément à ses obligations internationales.

Annexe A – Définitions (s.10)

eaux limitrophes
S’entend au sens du traité. (boundary waters)
captage massif
Le captage d’eaux limitrophes ou d’eaux transfrontalières et leur transfert — qu’elles aient été traitées ou non — à l’extérieur de la partie canadienne de leur bassin hydrographique, mentionné à l’annexe 2, par l’un ou l’autre des moyens suivants :
  1. la dérivation, notamment grâce à un pipeline, canal, tunnel, aqueduc ou chenal;
  2. tout autre moyen permettant le transfert, à l’extérieur d’un bassin hydrographique, de plus de 50 000 litres d’eau par jour.
Est exclu de la présente définition le transfert, à l’extérieur d’un bassin hydrographique, d’un produit manufacturé qui contient de l’eau, notamment l’eau et toute autre boisson mises dans des bouteilles ou d’autres contenants. (bulk removal)
eaux transfrontalières
Les eaux qui, dans leur cours naturel, traversent la frontière entre le Canada et les États-Unis, notamment celles qui sont mentionnées à l’annexe 3. (transboundary waters)

Annexe B – S. 24-41 Loi du traité des eaux limitrophes internationales

Voir l’article 24-41 de la Loi sur le traité des eaux limitrophes internationales.

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